Quale economia circolare in Ue? Il Circular economy act si sviluppa lungo tre direttrici

Il mercato unico europeo delle materie prime da riciclo sta attraversando una fase di marcata sofferenza. Le disfunzioni accumulate nel tempo – normative, economiche, strutturali – hanno reso evidente che le politiche ambientali da sole non bastano a innescare una trasformazione reale del sistema produttivo. In questo contesto, si inserisce il c.d. “Circular Economy Act”, la Legge europea sull’Economia Circolare attesa per il terzo trimestre del 2026, destinata a diventare lo strumento normativo con cui l’Unione Europea (UE) intende riscrivere le regole del gioco per il comparto del riciclo. L’obiettivo dichiarato è ambizioso: creare un mercato unico per i rifiuti e per le materie prime seconde (MPS).

Nel panorama europeo, l’Italia occupa una posizione di primo piano: detiene primati nel recupero di materia e si distingue per il proprio tasso di circolarità, il c.d. “Circular Material Use Rate” (CMUR). Eppure, anche il nostro Paese non è immune dalle fragilità strutturali che affliggono il settore a livello continentale. Le filiere delle plastiche e dei tessili, in particolare, mostrano segnali di crisi che rendono urgente un intervento normativo di ampio respiro. La transizione europea verso l’economia circolare evidenzia ancora margini di accelerazione, e la prospettiva di una legge dedicata riflette la consapevolezza che servano strumenti nuovi e più efficaci.

Il “Circular Economy Act” si trova attualmente in una fase pre-legislativa avanzata. La natura giuridica del provvedimento non è ancora stata definita in modo univoco, ma l’ipotesi più accreditata è che comprenda uno o più regolamenti. Una forma, questa, che garantirebbe applicazione diretta e uniforme in tutti gli Stati membri. La questione centrale che si intende affrontare è la lentezza della transizione verso la circolarità, imputabile tanto a carenze normative quanto a fallimenti di mercato che rendono i materiali riciclati ancora troppo spesso svantaggiati rispetto alle materie vergini.

Le sfide al centro del dibattito

Le sfide strutturali al centro del dibattito istituzionale sono molteplici. La prima riguarda la creazione di condizioni di mercato favorevoli al recupero delle MPS, a partire da quelle critiche, e la riduzione della frammentazione che ancora caratterizza il mercato unico, alimentata soprattutto dall’assenza di criteri armonizzati per la cessazione della qualifica di rifiuto – il c.d. End of Waste (EoW) – che determina il momento in cui un rifiuto diventa legalmente MPS. Ogni Paese applica criteri propri, con il risultato che lo stesso materiale può essere trattato come rifiuto in uno Stato membro e come risorsa in un altro, con evidenti distorsioni sulla concorrenza e sulla circolazione delle merci. Si è ormai diffusa la consapevolezza che il solo aumento dei tassi di riciclo non sia sufficiente a ridurre il prelievo complessivo di risorse naturali né a contenere gli impatti ambientali associati, e il dibattito rimane aperto su quale approccio privilegiare tra misure orientate all’efficienza, come i target di riciclo, e obiettivi di riduzione assoluta dei consumi. Il terzo nodo è quello della competitività economica: finché per le imprese è più conveniente acquistare materie prime di prima estrazione, il mercato delle MPS non può decollare, indipendentemente dagli obiettivi normativi. La quarta sfida riguarda il rafforzamento della Responsabilità Estesa del Produttore (EPR), con l’obiettivo di massimizzarne i benefici ambientali riducendo al contempo i costi per i produttori.

Sul piano degli obiettivi, le ambizioni della Commissione Europea si articolano tra: accelerare la transizione; definire regole chiare, semplici e digitali per i rifiuti e le MPS; incrementare i volumi di raccolta differenziata; migliorare la quantità e qualità delle MPS europee e aumentarne il loro utilizzo; potenziare le infrastrutture di raccolta, selezione e riciclo; ridurre la produzione di rifiuti. I pilastri su cui potrebbe reggersi l’Atto includono la modifica della Direttiva Quadro sui Rifiuti e della Direttiva Discariche, la revisione della Direttiva sui Rifiuti di Apparecchiature Elettriche ed Elettroniche (RAEE), e la valutazione di misure ulteriori come l’armonizzazione della fiscalità ambientale.

Altri numeri sul settore

Il peso economico del settore è rilevante: nel 2024, il commercio di materie prime riciclabili nell’UE ha raggiunto un valore di 95,1 miliardi di euro, su un flusso di 166,8 milioni di tonnellate. L’Italia incide per l’11,7% del valore – pari a 11,1 miliardi di euro – e per il 9,3% dei volumi, corrispondenti a 15,5 milioni di tonnellate. Nell’ultimo biennio, si è registrata un’intensificazione delle importazioni da Paesi extra-europei, con valore unitario decrescente. Tra i flussi che hanno inciso su tale tendenza, rilevano soprattutto i materiali organici (il 60,7% delle importazioni extra-UE, nel 2024) e i minerali (il 14,5%).

Le proposte di policy

Il provvedimento, indipendentemente dalla forma giuridica che assumerà, potrebbe articolarsi lungo tre direttrici: politiche dell’offerta, politiche della domanda e misure trasversali. Sul fronte dell’offerta, una delle priorità è la definizione di criteri EoW uniformi a livello europeo, a partire da un censimento delle pratiche nazionali già collaudate. Occorrerebbe, inoltre, costruire un vero e proprio “level playing field” che armonizzi le classificazioni per rifiuti, sottoprodotti e MPS in tutti gli Stati membri, anche attraverso codici doganali distinti. Il “Circular Economy Act” potrebbe poi codificare gli strumenti economici a supporto della produzione circolare – vantaggi ambientali riconoscibili, beneficiari chiaramente identificati, unità di misura, mercato di scambio – e definire le tempistiche di introduzione. Sul piano fiscale, si potrebbero razionalizzare le discipline nazionali attraverso un quadro europeo di riferimento sugli incentivi più efficienti, veicolati poi attraverso programmi di spesa UE esistenti o da istituire. Importante è anche la tutela delle imprese europee dalla concorrenza “sleale” dei competitor non europei, mediante “clausole a specchio” sulle importazioni dei manufatti riciclati, rafforzate dalla tracciabilità dei materiali e, ove necessario, da dazi.

Sul versante della domanda, gli appalti pubblici verdi rappresentano una leva significativa. Il “Circular Economy Act” potrebbe uniformare i criteri di Green Public Procurement nell’Unione, con applicazione prioritaria nell’edilizia, nelle infrastrutture, negli acquisti di metalli e nei manufatti tessili. L’introduzione di un’IVA agevolata uniforme per i beni da riciclo, coordinata con le prescrizioni sul contenuto minimo riciclato e con l’iniziativa di “IVA Verde” del Clean Industrial Deal, potrebbe rafforzare ulteriormente la domanda. I diversi target già vigenti sul contenuto riciclato potrebbero essere raccolti in un “Catalogo del Riciclo”, destinato ad ampliarsi nel tempo. Il CMUR potrebbe poi assumere un ruolo analogo a quello degli obiettivi gestionali per i rifiuti urbani, diventando un indicatore guida per orientare le scelte delle Istituzioni e degli operatori. I sistemi di EPR potrebbero infine armonizzati ed estesi a nuovi flussi, sulla base di analisi di fattibilità e sostenibilità complessiva dei sistemi.

Le misure trasversali completano il quadro. Sul piano della tassazione ambientale, si potrebbe destinare una quota del gettito al rafforzamento del riciclo, promuovendo al contempo la conversione dei Sussidi Ambientalmente Dannosi (SAD) in Sussidi Ambientalmente Favorevoli (SAF) all’ambiente. Il provvedimento potrebbe chiarire anche il ruolo del recupero energetico, che costituisce un ingrediente necessario per la valorizzazione degli scarti della raccolta e del riciclo e per la gestione di quanto non riciclabile, come alternativa allo smaltimento. La semplificazione delle procedure autorizzative, una maggiore affidabilità dei dati di settore e programmi europei di comunicazione e sensibilizzazione verso i cittadini potrebbero completare il perimetro degli interventi auspicabili.

Il “Circular Economy Act” ha dunque la possibilità concreta di segnare un passaggio cruciale nell’evoluzione delle politiche europee, a condizione di riuscire a superare un approccio meramente ambientale in favore di una visione integrata che tenga insieme competitività industriale, coerenza normativa e stimoli di mercato. Il mercato unico europeo dei rifiuti e delle MPS soffre di criticità profonde. Alla Legge europea, è affidato il compito di correggerle con strumenti finalmente all’altezza della sfida.

a cura di Andrea Ballabio, Donato Berardi, Nicolò Valle