Sfalci e potature sono rifiuti urbani, non sottoprodotti: ecco cosa cambia in 7 punti

La gestione dei residui derivanti dalla manutenzione del verde, come sfalci e potature, rappresenta un tema di crescente complessità giuridica e ambientale. La loro corretta classificazione – come rifiuto urbano da smaltire o come sottoprodotto da valorizzare – non è una mera questione terminologica, ma determina percorsi gestionali, costi e impatti ambientali radicalmente diversi. Una recente interrogazione alla Commissione europea ha sollevato dubbi sulla conformità della normativa italiana rispetto alla disciplina comunitaria, in particolare alla Direttiva 2008/98/CE. La risposta fornita dalla Commissione ha ora gettato nuova luce sulla questione, delineando confini interpretativi più netti.

Per comprendere la questione, è necessario partire dai concetti cardine della normativa ambientale. La legislazione, sia a livello europeo che nazionale, definisce "rifiuto" come "qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l’intenzione o l’obbligo di disfarsi". Questa nozione, recepita nel Decreto Legislativo n. 152/2006 (noto come Testo Unico Ambientale o TUA), implica l'assoggettamento del materiale a un rigido regime autorizzativo e di controllo per la sua gestione, che comprende raccolta, trasporto, recupero e smaltimento.

Tuttavia, non tutto ciò che residua da un processo produttivo è necessariamente un rifiuto. Il legislatore ha introdotto la figura del "sottoprodotto", una sostanza o un oggetto che, pur originando da un processo di produzione, non è considerato rifiuto se soddisfa contestualmente quattro rigorose condizioni stabilite dall'articolo 184-bis del TUA in attuazione della direttiva europea:

1. La sostanza è originata da un processo di produzione di cui costituisce parte integrante e il cui scopo primario non è la sua produzione.
2. È certo il suo riutilizzo nel corso dello stesso o di un successivo processo.
3. Può essere utilizzato direttamente senza trattamenti ulteriori rispetto alla normale pratica industriale.
4. L'ulteriore utilizzo è legale, rispetta tutti i requisiti pertinenti e non comporta impatti negativi sulla salute e sull'ambiente

Accanto alla nozione di sottoprodotto, l'articolo 185 del TUA elenca una serie di "esclusioni" dall'ambito di applicazione della normativa sui rifiuti. Si tratta di materiali che, per loro natura e per le specifiche condizioni di utilizzo, sono sottratti a priori dal regime dei rifiuti.

La questione sollevata dall'interrogazione parlamentare si concentra proprio sulla classificazione degli sfalci e delle potature derivanti dalla manutenzione del verde pubblico. La prassi italiana, supportata da specifiche disposizioni normative, tende a qualificare questi materiali non come rifiuti urbani, ma come risorse da avviare alla produzione di energia.

Un intervento legislativo dirimente in tal senso è rappresentato dalla Legge n. 37 del 3 maggio 2019, che ha modificato l'articolo 185, comma 1, lettera f), del TUA. Questa norma esclude esplicitamente dal campo di applicazione della disciplina sui rifiuti:

"...altro materiale agricolo o forestale naturale non pericoloso quali, a titolo esemplificativo e non esaustivo, gli sfalci e le potature effettuati nell'ambito delle buone pratiche colturali, nonché gli sfalci e le potature derivanti dalla manutenzione del verde pubblico dei comuni, utilizzati in agricoltura, nella silvicoltura o per la produzione di energia da tale biomassa, anche al di fuori del luogo di produzione ovvero con cessione a terzi, mediante processi o metodi che non danneggiano l'ambiente ne' mettono in pericolo la salute umana".

Questa disposizione crea un percorso legale specifico: i residui della manutenzione del verde pubblico comunale non sono considerati rifiuti a condizione che siano destinati a precisi utilizzi, tra cui la produzione di energia da biomassa. L'interpretazione amministrativa italiana, come evidenziato nell'interrogazione, ha inoltre collegato questa possibilità all'iscrizione delle imprese di manutenzione all'Albo nazionale dei gestori ambientali, considerandole "produttori iniziali" di uno scarto di produzione, assimilabile a un sottoprodotto.

La risposta fornita da Jessika Roswall a nome della Commissione Europea ha affrontato direttamente i nodi giuridici sollevati, fornendo un'interpretazione netta e restrittiva della normativa comunitaria.

In primo luogo, la Commissione ha smontato il presupposto fondamentale per la qualifica come sottoprodotto. Come indicato nella risposta all'interrogazione, la Commissione ritiene che la potatura e la manutenzione della vegetazione non possano essere considerate un "processo di produzione", poiché il loro scopo non è la fabbricazione di un prodotto. Di conseguenza, gli sfalci e gli altri residui che ne derivano non possono essere qualificati come "sottoprodotti" ai sensi dell'articolo 5, paragrafo 1, della direttiva quadro sui rifiuti.

In secondo luogo, la Commissione ha chiarito che la designazione dell'impresa di manutenzione come "produttore iniziale" è irrilevante ai fini della classificazione del materiale. La Commissione ha infatti precisato che tale designazione non comporta che i residui cessino di essere "rifiuti urbani" per diventare un "sottoprodotto". I due concetti – la classificazione come "rifiuto urbano" e la possibilità di essere un "sottoprodotto" – sono distinti e non influenzati da chi sia qualificato come produttore iniziale. Gli sfalci e le potature provenienti da aree verdi pubbliche rientrano, per definizione, nella categoria dei rifiuti urbani.

Tuttavia, la Commissione ha introdotto una sfumatura importante. Il fatto che questi materiali non siano sottoprodotti non ne impedisce la valorizzazione. La risposta afferma esplicitamente che "questo non ne impedisce l'uso a fini di compostaggio o di produzione di biogas né l'uso sotto forma di biomassa".

In termini pratici, la risposta della Commissione Europea, pur non vietando la valorizzazione energetica di sfalci e potature, comporta un cambiamento radicale nell'approccio giuridico e gestionale, con conseguenze operative significative per tutti gli attori della filiera: dalle amministrazioni pubbliche alle imprese di manutenzione, fino agli impianti di destinazione.

Il passaggio chiave è la riqualificazione del materiale: non più "sottoprodotto" o materiale escluso dalla normativa sui rifiuti, ma a tutti gli effetti "rifiuto urbano".

Questo sposta l'intera gestione da un regime largamente deregolamentato e basato su prassi commerciali a un sistema rigorosamente normato dalla Parte IV del Testo Unico Ambientale (D.Lgs. 152/2006). Di seguito, le principali conseguenze pratiche:

1) Modifica dello status giuridico e obblighi documentali da sottoprodotto a rifiuto: Il materiale cessa di essere un "sottoprodotto". Ciò significa che non può più essere gestito come un bene o una merce. Diventa un rifiuto, identificato dal codice dell'Elenco Europeo dei Rifiuti (CER/EER) 20 02 01 ("rifiuti biodegradabili di parchi e giardini").

2) Obbligo di tracciabilità: La gestione deve essere tracciata. Per il trasporto di questi materiali diventa obbligatoria l'emissione del Formulario di Identificazione dei Rifiuti (FIR). Questo documento accompagna il rifiuto dal luogo di produzione (il cantiere di manutenzione del verde) all'impianto di destinazione, attestando il corretto conferimento.

3) Registro di carico e scarico: Il produttore del rifiuto (l'impresa di manutenzione o, a seconda del contratto, il Comune stesso) e l'impianto di destinazione sono tenuti alla compilazione del registro di carico e scarico, su cui annotare le quantità di rifiuti prodotti e gestiti.

4) Regime autorizzativo e responsabilità autorizzazioni per trasporto e trattamento: Il trasporto deve essere effettuato da soggetti iscritti all'Albo Nazionale Gestori Ambientali per la categoria di rifiuto specifica. La sola iscrizione alla categoria 2-bis, che riguarda la gestione dei propri rifiuti, non è più sufficiente a giustificare la natura di sottoprodotto del materiale. L'impianto di destinazione (centrale a biomasse, impianto di compostaggio, ecc.) deve essere formalmente autorizzato a ricevere e trattare rifiuti con codice CER 20 02 01. Non è più sufficiente una generica autorizzazione a ricevere "biomassa" o "sottoprodotti". L'autorizzazione deve specificare i codici CER ammessi e le operazioni di recupero consentite (es. R1 per il recupero energetico, R3 per il riciclo/recupero di sostanze organiche).

5) Responsabilità del produttore: La qualifica di rifiuto attiva il principio della "responsabilità estesa del produttore". Il produttore del rifiuto (il Comune o l'impresa appaltatrice) rimane responsabile della corretta gestione del rifiuto fino alla conclusione delle operazioni di recupero o smaltimento. La prova della corretta gestione è data dalla ricezione della quarta copia del FIR, firmata e datata dall'impianto di destinazione. Questo espone i produttori a un rischio legale e sanzionatorio che era assente nel regime del sottoprodotto.

6) Impatti su appalti pubblici e costi revisione dei capitolati d'appalto: Le amministrazioni comunali devono rivedere i capitolati per la manutenzione del verde. Non è più corretto, alla luce del parere della Commissione, riservare gli appalti a imprese che trattano i residui come sottoprodotti basandosi sulla sola iscrizione alla categoria 2-bis. I bandi dovranno invece prevedere e richiedere che l'intera filiera di gestione (raccolta, trasporto, conferimento) avvenga nel pieno rispetto della normativa sui rifiuti.

7) Aumento dei costi di gestione: Il passaggio al regime dei rifiuti comporta inevitabilmente un aumento dei costi. Questi derivano da: Oneri amministrativi: compilazione e gestione di FIR e registri. Costi di trasporto: necessità di avvalersi di trasportatori autorizzati per specifici codici CER. Costi di conferimento: gli impianti autorizzati al trattamento di rifiuti applicano una tariffa di ingresso ("gate fee"), mentre un sottoprodotto poteva avere un valore economico positivo o nullo. Questi maggiori costi si ripercuoteranno sui bilanci delle amministrazioni pubbliche e, di conseguenza, sulla collettività.