Attività di vicinato e conformità urbanistica/edilizia: i chiarimenti del TAR

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La sez. I Catania, del TAR Sicilia, con la sentenza 14 aprile 2026 n. 1088, interviene chiarendo i limiti delle autorizzazioni commerciali in presenza di una difformità urbanistica/edilizia dei locali, dove l’attività seppure autorizzabile non può essere svolta in locali non “a norma”, ovvero in presenza di accertati abusi edilizi.

L’ordinanza di demolizione

È noto che la misura ripristinatoria dell’abuso deve dirigersi a colui che occupa il bene ed anche contro il proprietario del bene stesso, purché si trovi nella “condizione” di ripristinare l’ordine giuridico violato, avendo carattere reale prescinde dalla responsabilità del proprietario o dell’occupante l’immobile (l’estraneità agli abusi può rilevare sotto altri profili) e trova, quindi, applicazione anche a carico di chi non abbia commesso la violazione, ma si trovi al momento dell’irrogazione in un rapporto con la res tale da poter assicurare la restaurazione dell’ordine giuridico violato [1].

A fronte della realizzazione di un intervento edilizio in assenza del titolo (o in sua difformità), il Responsabile dell’ufficio deve adottare (condotta vincolata), senza indugio o ritardo, l’ordine, rivolto al proprietario o al responsabile dell’abuso, della rimozione o della demolizione, non potendo invocare (l’interessato) l’esistenza di un affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che non può essere legittimata dal decorso di un lungo lasso di tempo, venendo in rilievo un’attività amministrativa doverosa e vincolata.

Fatto

Nella sua essenzialità, un titolare di attività di vicinato (negozio di abbigliamento, e in genere le attività commerciali con superficie di vendita non superiore a 250 mq) impugna una determinazione del servizio Suap con la quale si ordina il divieto di prosecuzione dell’attività esercitata in locali privi di regolarità urbanistica – edilizia (mancava il certificato di agibilità) e disposto la decadenza della SCIA, nonché la determinazione del Responsabile dell’UTC con la quale si ordinava di provvedere alla demolizione delle opere abusivamente realizzate e ripristino dello stato dei luoghi non sanate.

I due ricorsi sono stati unificati per le connessioni oggettive e parzialmente soggettive.

Prima questione

Nel giudizio si è rilevato che la possibilità di sostituire la sanzione demolitoria con quella pecuniaria deve essere valutata dall’Amministrazione competente nella fase esecutiva del procedimento, successiva ed autonoma rispetto all’ordine di demolizione, e tale valutazione non rileva ai fini della legittimità del provvedimento di demolizione: dunque, il GA si attiene al principio dispositivo, essendo estranee le vicende non ancora concluse dalla PA (la sanatoria presentata) [2].

Osserva il TAR che la controversia attiene alla legittimità del divieto di prosecuzione di attività di vicinato e la legittimità dell’atto di demolizione da vagliarsi alla luce della situazione (in fatto e in diritto) esistente al momento della loro adozione (tempus regit actum).

Legittimazione passiva

Viene rammentato che i destinatari dell’ordine di demolizione (legittimazione passiva) sono individuati nei soggetti colpiti dalle misure repressive, ossia il proprietario e il responsabile dell’abuso, i quali hanno il potere di rimuovere concretamente l’abuso; potere che compete indubbiamente al proprietario, anche se non responsabile in via diretta, in quanto il presupposto per l’adozione di un’ordinanza di ripristino non coincide con l’accertamento di responsabilità storiche nella commissione dell’illecito, ma è correlato all’esistenza di una situazione dei luoghi contrastante con quella codificata nella normativa urbanistico-edilizia e all’individuazione di un soggetto il quale abbia la titolarità a eseguire l’ordine ripristinatorio, ossia il proprietario, in virtù del suo diritto dominicale.

Si conferma che l’ordine di natura reale è, quindi, correttamente rivolto al proprietario a prescindere dalla responsabilità dello stesso nella realizzazione dell’illecito [3].

La comunicazione di avvio del procedimento

Anche sulla comunicazione di avvio del procedimento, il GA conferma che l’ordine di demolizione non necessita di questa fase procedimentale in quanto atto vincolato che non potrebbe avere un contenuto diverso, trattandosi di una misura sanzionatoria legata all’accertamento dell’inosservanza delle norme urbanistiche [4].

Ed in effetti, nemmeno in giudizio la parte ricorrente ha fornito alcun principio di prova di segno contrario e neppure ha impugnato nei termini di legge il diniego di sanatoria.

L’impossibilità di demolizione parziale

Sulla prospettata impossibilità di demolizione parziale, senza pregiudizio per la parte eseguita in difformità, il GA esclude una qualche rilevanza nel giudizio, atteso che questo aspetto rileva nella fase esecutiva ove ne ricorrono i presupposti (la sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria) [5], rilevando – in ogni caso – che l’alternativa può essere ammessa ove l’ordine demolitorio risulti valido ed efficace [6].

Per le ragioni esposte, l’ordinanza di demolizione non risulta viziata, ed il ricorso risulta infondato.

SCIA e certificato di agibilità

Passando ad esaminare la decadenza della SCIA, disposta oltre i termini di cui all’art. 19 della legge n. 241/1990 (comma 3 primo periodo, comma 4 e 6 bis), la doglianza viene ritenuta infondata sulle seguenti argomentazioni:

• nel rilascio delle autorizzazioni commerciali (così come nelle SCIA per l’esercizio di attività di vicinato) devono tenersi presenti i presupposti aspetti di conformità urbanistico-edilizia dei locali in cui l’attività commerciale si va a svolgere;
• il diniego di esercizio di attività di commercio deve ritenersi senz’altro legittimo ove fondato su rappresentate e accertate ragioni di abusività dei locali nei quali l’attività commerciale viene svolta [7];
• l’attività commerciale è subordinata alla presenza non solo del titolo abilitativo al momento del rilascio ma anche per la intera sua durata di svolgimento, che significa la perdurante regolarità sotto il profilo urbanistico-edilizio dei locali in cui essa viene posta in essere, con conseguente potere-dovere dell’Autorità amministrativa di inibire l’attività commerciale esercitata in locali ove venga accertata l’abusività delle opere realizzate [8], ciò in quanto la regolarità urbanistico-edilizia dell’opera condiziona ineluttabilmente l’esercizio dell’attività commerciale [9];
• l’assenza della certificazione di agibilità sull’immobile sin dal momento della presentazione della SCIA precludeva (e preclude) lo svolgimento dell’attività commerciale di qualsivoglia natura [10];
• nella fattispecie, il termine per l’annullamento d’ufficio è stato rispettato.

Sotto il profilo motivazionale, il provvedimento di divieto di prosecuzione di attività di vicinato è sufficientemente motivato mediante il riscontro dell’assenza del certificato di agibilità dei locali che non esige ulteriori considerazioni, non avendo l’Amministrazione margini di discrezionalità, avendo effettuato una completa istruttoria sulla verifica del titolo del tutto inesistente [11].

Sintesi

La sentenza, nella sua chiara esposizione, riafferma che la compatibilità urbanistico-edilizia dei locali si atteggia necessariamente come requisito intrinseco di ammissibilità – prima ancora che di legittimità – della domanda volta a conseguire l’assenso all’esercizio dell’attività commerciale, non essendo ipotizzabile lo svolgimento di una attività commerciale in locali e/o su aree non conformi alla disciplina di governo dell’ambito territoriale di riferimento senza incorrere nella evidente elusione delle norme poste a loro presidio.

Estensioni

Nelle attività di vicinato, non necessariamente legate alla somministrazione di alimenti e bevande, sarà sempre possibile esercitare temporaneamente, mediante una SCIA, attività di intrattenimento e/o promozione dei prodotti e delle merci (concerti, eventi, piccole performance, intrattenimenti), anche con consumo di prodotti alimentari (vedi, ad esempio, consumo di prodotti di gastronomia, e non quelli di propria produzione, ex lettera f bis, comma 1, dell’art. 3, Regole di tutela della concorrenza nel settore della distribuzione commerciale, del DL n. 223/2006) [12], purché nel rispetto dei requisiti igienico sanitari e di sicurezza (c.d. requisiti sanitari e di sorvegliabilità), in relazione al numero massimo di partecipanti, compreso il rispetto delle emissioni sonore (musica in adiacenza dei locali, interni o esterni, ad esempio suolo pubblico, indipendentemente dalle modalità) e diritti SIAE, ma – in ogni caso – in presenza della regolarità edilizia e urbanistica dei locali.

Resta inteso che i limiti e prescrizioni all’esercizio di attività di somministrazione di alimenti e bevande, per “servizio assistito”, di cui alla cit. norma (quella delle liberalizzazioni, c.d. Bersani 2), deve intendersi non soltanto quello compiuto tramite personale dipendente dell’esercente, avente il compito di ricevere le ordinazioni o di recare le pietanze al tavolo presso cui sono seduti gli avventori, ma anche quello esercitato mediante la predisposizione di risorse, non solo umane ma anche semplicemente materiali, le quali, per caratteri, dimensioni, quantità ed arredi o per altri profili, vengano ad incentivare la consumazione sul posto [13], configurando l’attività come vera e propria ristorazione, con esclusione dei casi in cui il complessivo apparato di attrezzature presente nei locali – anche in virtù del rapporto tra la superficie da essi occupata e la superficie complessiva dell’esercizio commerciale – consenta una consumazione sul posto in modo limitato e con caratteri tali da evidenziare il carattere meramente accessorio della consumazione medesima rispetto all’attività principale e largamente prevalente di vendita di bevande ed alimenti da asporto [14].

Sul tutto, nella attività di vicinato, non si dovrà mai escludere l’agibilità dei locali quando si presenterà la SCIA (anche temporanea per la somministrazione di alimenti e bevande).

Note

[1] Cons. Stato, Ad. plen., 17 ottobre 2017, n. 9.

[2] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 23 ottobre 2020, n. 6432 e 11 gennaio 2021, n. 347.

[3] TAR Sicilia, Catania, sez. II, 17 aprile 2023, n. 1274; 27 giugno 2022, n. 1719; sez. III, 20 settembre 2021, n. 2833.

[4] Cons. Stato, sez. II, sent. 10484/2022; TAR Sicilia, Catania, sez. II, 11 luglio 2022, n. 1841.

[5] Cfr. Cons. Stato, sez. II, 12 settembre 2019, n. 6147; TAR Sicilia, Catania, sez. I, 3 febbraio 2025, n. 361; TAR Sicilia, Palermo, sez. II, 26 febbraio 2020, n. 439.

[6] Cons. Stato, sez. VI, n. 9219 e 9241 del 18 novembre 2024; sez. VII, 14 aprile 2025, n. 3168.

[7] Cfr., Cons. Stato, sez. V, 9 aprile 2024, n. 3232; 21 aprile 2021, n. 3209; sez. IV, 14 ottobre 2011, n. 5537.

[8] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 23 ottobre 2015, n. 4880; TAR Lazio, Roma, sez. II quater, 7 ottobre 2025, n. 17137.

[9] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 25 giugno 2024, n. 5616.

[10] Cons. Stato, sez. V, sentenza n. 3212 del 2018; TAR Sicilia, Palermo, sez. II, 7 novembre 2022, n. 3110.

[11] Cons. Stato, sez. V, 8 maggio 2025, n. 3918; 25 ottobre 2024, n. 8535; 9 aprile 2024, n. 3232; 7 novembre 2022, n. 9786; sez. II, 14 ottobre 2021, n. 6912; sez. V, 21 aprile 2021, n. 3209; 29 maggio 2018, n. 3212.

[12] Il “servizio assistito” di somministrazione, la cui presenza esclude il consumo sul posto di prodotti di gastronomia negli esercizi di vicinato legittimati alla vendita dei prodotti alimentari, è una nozione “funzionale”, che attiene alle modalità complessive dell’offerta, da verificare caso per caso, con riferimento alla tipologia degli arredi, alla prevalenza economica del prodotto venduto, alla caratteristica dell’offerta del prodotto da vendersi a peso e non a porzione, all’assenza di mescita e così via. Il discrimine effettivo tra l’attività di ristorazione e quella di consumo sul posto va individuato nella predisposizione di risorse, non solo umane, ma anche semplicemente materiali, che siano di servizio al cliente assistendolo per consumare confortevolmente sul posto (cioè non meramente in piedi) quanto acquistato in loco, così in pratica incidendo sulle caratteristiche commerciali effettive dell’intero esercizio, che viene visto dalla potenziale clientela non più come un luogo di mero approvvigionamento, ma anche come un possibile e ordinario luogo di ristoro, TAR Lazio, Roma, II Stralcio, 10 giugno 2024, n. 11786.

[13] La normativa di cui all’art. 3, comma 1, lett. f bis, del D.L. n. 223/2006, in materia di somministrazione di alimenti e bevande svolte senza il divieto o l’ottenimento di autorizzazioni preventive per il consumo immediato dei prodotti di gastronomia presso l’esercizio di vicinato, presuppone che l’attività di vicinato possa porsi in essere utilizzando i locali e gli arredi dell’azienda, ossia anzitutto tavoli e sedie, a prescindere dal fatto che queste siano collegate o meno ai primi, Cons. Stato, sez. V, 14 aprile 2020, n. 2399. Invero, il tratto distintivo del servizio assistito va ricondotto alla semplice esistenza di un vero e proprio servizio al tavolo – ulteriore e distinto rispetto alla vendita al banco dei prodotti alimentari – offerto dal gestore dell’attività, Cons. Stato, sez. V, 8 aprile 2019, n. 2280.

[14] Cass. civ., sez. II, Ordinanza, 4 ottobre 2023, n. 23830. Ai fini della qualificazione dell’attività (se di somministrazione o consumo sul posto), deve procedersi ad una valutazione caso per caso delle singole fattispecie anche sulla base dell’art. 3, comma 1, lett. f bis) del d.l. n. 223/06, secondo cui il consumo immediato di prodotti da asporto all’interno di esercizi abilitati si distingue dalla ristorazione (e dunque non è soggetto ai relativi presupposti e requisiti abilitanti) secondo un criterio sostanziale di accessorietà rispetto alla vendita da asporto, che deve mantenere un carattere prevalente e funzionale, TAR Lazio, Roma, sez. II ter, 27 gennaio 2020, n. 1116.

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