Revisione prezzi prima della stipulazione del contratto: il parere del TAR

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In questo approfondimento l’Avvocato Maurizio Lucca analizza una recente sentenza del TAR che si occupa di fornire chiarimenti sulla revisione dei prezzi nelle gare d’appalto prima della stipulazione del contratto.

La sez. I del TAR Molise, con sentenza 5 marzo 2026 n. 93, interviene su una ipotesi di autotutela doverosa a fronte da una parte, del rifiuto di stipulazione del contratto, da parte dell’operatore economico, in mancanza della revisione prezzi da parte della stazione appaltante (ovvero una modificazione delle condizioni di gara), dall’altra parte, dell’impellente necessità di disporre la consegna d’urgenza dei lavori pena la perdita di un finanziamento statale.

La revoca doverosa

La revoca, è noto, risulta un provvedimento di secondo grado rimesso alla discrezionalità della PA, la quale per ragioni di pubblico interesse può operare in autotutela, revocando l’aggiudicazione quando la motivazione si fonda sul fatto che l’operatore economico risultato affidatario ha chiaramente e ripetutamente manifestato la volontà di stipulare l’accordo negoziale a condizioni diverse da quelle originariamente previste nella lex specialis, ovvero di procedere a consistenti modifiche dell’offerta, addivenendo alla stipula a condizioni contrattuali frutto di rinegoziazione (successiva alla gara) tra le parti [1].

Medesima e coincidente sorte in presenza di una inerzia dell’aggiudicatario nel presentare la documentazione necessaria per la stipulazione, nonostante il formale invito rivolto dalla stazione appaltante, a produrre la documentazione necessaria al fine di procedere alla stipula del contratto di appalto (ricevuta delle spese negoziali, marche da bollo, cauzione definitiva in contanti o mediante fideiussione, casellario giudiziario, piano di sicurezza): l’aggiudicatario che si sia limitato a trasmettere un solo documento (cauzione definitiva), omettendo di produrre tutti gli altri documenti richiesti legittima l’esercizio della revoca dell’aggiudicazione trattandosi di un grave inadempimento dell’Impresa [2].

Il principio di fiducia impone all’operatore economico di attenersi al principio di autodeterminazione, nel senso che – sino alla conclusione del contratto – deve avere una condotta coerente con la propria offerta e non può pretendere che l’Amministrazione sia tenuta a concludere un contratto più oneroso o che preveda prestazioni diverse da quelle determinate con l’atto di aggiudicazione [3].

Fatto

Una società impugna la determinazione di revoca dell’aggiudicazione di una procedura negoziata di messa in sicurezza del territorio comunale a rischio idrogeologico, nonché la comunicazione di addebito alla parte ricorrente delle cause di mancata stipula del contratto, lamentando di aver ricevuto la consegna dei lavori, poi sospesi, e nonostante la produzione della documentazione propedeutica alla sottoscrizione del contratto l’Amministrazione richiedeva di confermare l’esecuzione di lavori sotto il profilo della convenienza economica.

A risposta, la parte ricorrente manifestava – più volte – il proprio assenso previa all’applicazione della revisione prezzi, in relazione al lungo lasso di tempo trascorso dall’aggiudicazione (ritardo imputabile all’Amministrazione).

A fronte di tale condotta (osservava) il Comune revocava l’aggiudicazione per comportamento omissivo, ritenuto del tutto illegittimo non avendo l’Amministrazione dato alcun riscontro alla richiesta di revisione dei prezzi.

L’autotutela

Nel determinare il rigetto del ricorso, il giudice di prime cure affronta la revoca negli appalti pubblici, ritenendo che la sua legittimità sia ancorata a tre condizioni:

• sopravvenuta non corrispondenza dell’appalto alle esigenze dell’Amministrazione;
• sopravvenuta indisponibilità di risorse finanziarie, ovvero per sopravvenuta non convenienza economica dell’appalto [4];
• inidoneità della prestazione descritta nella lex specialis a soddisfare le esigenze contrattuali che hanno determinato l’avvio della procedura [5].

Inoltre, richiamandosi ai canoni individuati dall’art. 21 quinquies della n. 241/1990, possono rilevare i «sopravvenuti motivi di pubblico interesse», coincidenti con comportamenti scorretti mantenuti dall’aggiudicatario successivamente all’aggiudicazione definitiva, una sorta di revoca – sanzione quale ad es.:

• il mancato assolvimento agli obblighi contributivi [6];
• il rifiuto dell’aggiudicatario di stipulare il contratto prima che fossero modificate talune clausole contenute nel capitolato di gara [7];
• violazione delle clausole dei Protocolli di legalità [8].

Si comprende che la condotta assunta dall’operatore economico aggiudicatario, una volta risultato vincitore dell’appalto, non risulta coerente con gli obblighi di correttezza che dovrebbero governare l’intero ciclo di vita dell’appalto, sicché l’Amministrazione non è tenuta a soppesare l’affidamento maturato dal privato sul provvedimento a sé favorevole proprio in ragione di evidenti non impeccabili comportamenti, addebitabili all’aggiudicatario, escludendo (di conseguenza) l’indennizzo, ivi comprese eventuali perdite economiche, non potendo rilevare profili di responsabilità dell’Amministrazione, neppure da atto lecito [9].

Dall’analisi della documentazione prodotta, il GA acclara in modo incontestabile che la parte ricorrente prima della stipulazione del contratto ne richiedeva la modifica (c.d. rinegoziazione) con la revisione dei prezzi; richiesta non ammissibile prima della sottoscrizione del contratto: la mancata sottoscrizione alla data fissata per il contratto non può che integrare la rinuncia espressa all’esecuzione dei lavori affidati (come sostenuto dall’Amministrazione resistente), diversamente l’offerta sarebbe condizionata (soluzione non ammissibile in violazione alle regole della par condicio e della trasparenza) [10].

Offerta condizionata

In questo senso, siamo in presenza di un’offerta condizionata quando l’offerente subordina il proprio impegno contrattuale ad uno schema modificativo rispetto a quello predisposto dalla stazione appaltante e risultato il miglior offerente; in tale caso, la modifica dell’offerta, che equivale ad una modifica delle condizioni negoziali, va dichiarata inammissibile, atteso che le regole che informano la materia degli appalti pubblici esigono, a tutela della par condicio e della certezza dei rapporti giuridici (funzionali alla corretta esecuzione dell’appalto), la perfetta conformità tra il regolamento predisposto dalla stazione appaltante e l’offerta presentata dal concorrente.

Detta conformità non sussiste allorquando il concorrente subordini appunto la sua adesione al contratto a condizioni non univoche ed estranee all’oggetto del procedimento o ad elementi non previsti nelle norme di gara o nel capitolato, da comprendere il corrispettivo dell’appalto (il c.d. sinallagma contrattuale) [11].

Modifiche prima della stipulazione

Le modifiche contrattuali sono perfettamente ammissibili solo dopo la stipula contrattuale e ricorrendone i presupposti, ovvero in sede di esecuzione, mentre la pretesa alla rimodulazione dei corrispettivi prima della stipula del contratto altera inevitabilmente il confronto tra gli operatori (specie in presenza di chiare previsioni della lex specialis), finendo per “premiare” il concorrente che indica il prezzo maggiormente competitivo, salvo poi predicare la insostenibilità delle condizioni originarie del contratto, determinate anche in ragione della propria offerta a cui si era vincolato con la presentazione in gara.

Il principio di immodificabilità dell’offerta postula che è precluso alla PA manipolare, modificare o adattare l’offerta in assenza di disposizioni in tal senso dirette, contenute nella lex specialis; diversamente, verrebbe leso il principio di par condicio fra i concorrenti, nonché quello di affidamento da essi riposto nelle regole di gara e nella predisposizione delle rispettive offerte economiche.

L’approdo porta a ritenere che non può consentirsi anche la sola modifica di una delle componenti dell’offerta sostituendosi, anche solo parzialmente, alla volontà dell’offerente e interpretando la sua stessa volontà frutto di scelte insindacabili potendo, semmai, rettificare l’offerta (iniziativa del seggio di gara) al fine di ricercare la effettiva volontà dell’offerente, quando, in adesione ai principi di conservazione degli atti giuridici e di massima partecipazione alle gare pubbliche, si possa pervenire con ragionevole certezza e senza attingere a fonti di conoscenza estranee all’offerta medesima, ad inammissibili dichiarazioni integrative dell’offerente [12].

La modifica prima della stipulazione lede, dunque, il principio dell’autovincolo [13] delle regole di gara, consentendo alla stazione appaltante di non rispettare la disciplina che essa stessa si era data, non potendo in questa sede il favor partecipationis [14] fare premio sulla par condicio: la difformità dell’offerta rispetto a quanto richiesto dalla stazione appaltante o dall’Ente concedente negli atti di gara giustifica l’esclusione dalla procedura anche in assenza di espressa previsione della sanzione espulsiva [15].

Invero, le mutande condizioni del mercato che rendano non remunerativa l’offerta (ex post) possono legittimare un ritiro dell’operatore dalla gara o la non accettazione della stipula ma non supportare la pretesa ad ottenere la commessa a prezzi differenti e senza riapertura di un nuovo dialogo competitivo, non potendo richiamare le c.d. sopravvenienze contrattuali che non possono che riferirsi alla fase successiva alla stipulazione del contratto, confermando che in presenza di mutate condizioni rispetto all’originaria offerta l’aggiudicatario può solo non sottoscrivere il contratto.

L’istanza di revisione del prezzo formulata dall’impresa aggiudicataria prima della stipulazione del contratto opera quando il vincolo negoziale non è ancora perfezionato, nel senso che non è sorto tra le parti alcun rapporto contrattuale, e pertanto non è giuridicamente ipotizzabile né ammissibile alcuna ipotesi di revisione del prezzo, che per sua natura presuppone un contratto (ad esecuzione continuata e periodica) già in corso.

Stesse considerazioni nel corso del rapporto contrattuale l’impresa appaltatrice è tutelata, in caso di un esorbitante aumento dei costi del servizio, dall’istituto della revisione del prezzo (ove previsto dagli atti di gara), ovvero dalla possibilità di esperire i rimedi civilistici di risoluzione del vincolo sinallagmatico, nel diverso caso in cui l’evento imprevisto e imprevedibile si verifichi prima della stipulazione del contratto, l’impresa aggiudicataria è tutelata con la possibilità di rifiutare la sottoscrizione del contratto, una volta cessata la vincolatività della propria offerta [16].

Inerzia dell’Amministrazione alla stipulazione

A rafforzare la legittimità della determinazione di revoca, viene rammentato che l’operatore economico può sottrarsi alla sottoscrizione quando l’Amministrazione risulta inerte [17] sottraendosi (di contro) alla stipulazione, potendo (due opzioni):

• svincolarsi dalla propria offerta;
• proporre azione avverso il silenzio, di cui agli artt. 31 e 117 del d.lgs. n. 104/2010, al fine di ottenere la condanna dell’Amministrazione pubblica a provvedere.

Provvedimento doveroso

Il Tribunale conclude per la piena legittimità – e anzi doverosa – applicazione degli strumenti di autotutela, ex art. 21 quinquies della legge n. 241/1990, attivabili, a tutela dell’interesse pubblico al rispetto dei principi di imparzialità e buon andamento dell’Amministrazione [18] a fronte di un comportamento di sostanziale rifiuto alla stipula, in violazione ai principi di buona fede e correttezza.

Annotazione ANAC

Va, altresì, rammentato a margine che sia la risoluzione del contratto che la revoca dell’aggiudicazione costituiscono ipotesi tipiche di annotazione rispetto alle quali può riconoscersi, per l’ANAC, un’attenuazione dell’obbligo di motivazione in ordine all’utilità della notizia, salvo che la fattispecie concreta sia connotata da evidenti elementi di straordinarietà che consentono di escludere ogni utilità in concreto della notizia per la valutazione delle stazioni appaltanti in ordine all’affidabilità dell’operatore economico [19], ciò in un contesto in cui, appunto, l’utilità dell’annotazione deve essere valutata dall’Anac ex ante e in astratto, esaminando la possibile (e teorica) rilevanza della notizia, mentre la valutazione della non manifesta inconferenza è volta ad evitare la pubblicazione di notizie avulse dal rispetto delle finalità del casellario [20].

Note

[1] TAR Lazio, Roma, sez. V, 19 gennaio 2024, n. 928.

[2] Cass. civ, sez. I, ordinanza 8 gennaio 2024, n. 514.

[3] TAR Lazio, Roma, sez. II ter, 9 ottobre 2023, n. 14934.

[4] Cons. Stato, sez. V, 21 aprile 2016, n. 1599, sez. III, 29 luglio 2015, n. 3748.

[5] Cons. Stato, sez. III, 29 novembre 2016, n. 5026.

[6] Cons. Stato, sez. V, 12 giugno 2017, n. 2804.

[7] Cons. Stato, sez. V, 11 luglio 2016, n. 3054.

[8] Cfr. Cons. Stato, sez. IV, 20 gennaio 2015, n. 143; TAR Liguria, sez. II, 27 gennaio 2017, n. 55.

[9] Cons. Stato, sez. V, 11 gennaio 2018, n. 120; TAR Puglia, Bari, sez. I, sentenza n. 827/2025.

[10] Non è ammissibile la modifica dell’offerta aggiudicata, aspetto che sussiste allorquando il concorrente subordini l’adesione al contratto a condizioni non univoche ed estranee all’oggetto del procedimento o ad elementi non previsti nelle norme di gara o al capitolato, Cons. Stato, sez. V, 21 maggio 2020, n. 3226.

[11] Cons. Stato, sez. III, 5 novembre 2025, n. 8602; sez. V, 27 ottobre 2023, n. 9275; TAR Emilia – Romagna, Bologna, sez. II, 10 novembre 2022, n. 900.

[12] ANAC, delibera n. 60 del 15 febbraio 2023, Istanza congiunta di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 211, comma 1, del d.lgs. 50/2016 presentata da […. OMISSIS…. ] Indagine conoscitiva e non vincolante, con riserva di aggiudicazione, per rifacimento manto stradare aree ingresso, Quadrato Ufficiali e comprensorio [ ….OMISSIS…. ], UPREC – PRE 136/2023 /L/PREC. La rettifica di errori, anche nel caso di provvedimenti amministrativi, non riguarda atti affetti da vizi di merito o di legittimità e non presuppone alcuna valutazione, più o meno discrezionale, in ordine alla modifica, avendo piuttosto natura doverosa, in luogo della discrezionalità insita nel potere di annullamento d’ufficio o di revoca, non comportando nessuna rivalutazione tra l’interesse pubblico e quello privato sacrificato, TAR Sicilia, Catania, sez. III, sentenza n. 1720/2025.

[13] Cons. Stato, sez. III, 25 luglio 2023, n. 7293.

[14] Cons. Stato, sez. III, 13 dicembre 2022, n.10932.

[15] Cons. Stato, sez. III, 20 ottobre 2025, n. 8094.

[16] TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 10 marzo 2022, n. 232; TAR Lombardia, Milano, sez. II, 10 giugno 2022, n. 1343.

[17] Cfr. Cons. Stato, sez. V, 14 luglio 2022, n. 5991.

[18] Cons. Stato, sez. III, 28 febbraio 2023, n. 2043.

[19] Cfr. TAR Lazio, Roma, sez. I quater, sentenza n. 5834/2024.

[20] Cons. Stato, sez. V, 12 febbraio 2026, n. 1119.

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