Semplificazione normativa e PNRR: tra Better Regulation e caos legislativo, le sfide ancora aperte nella PA

lentepubblica.it

PNRR e semplificazione normativa: troppe leggi obsolete e scarsa coordinazione frenano la PA. Le soluzioni tra Better Regulation e digitale e il futuro auspicabile della Regione Sicilia.

“Better Regulation” Regionale e locale: Metodi per la risoluzione di una sovrabbondanza legislativa oggi desueta o in obsolescenza e Strumenti di semplificazione normativa alla luce del PNRR e della digitalizzazione.

Introduzione

Il PNRR, meglio denominato “Piano di Nazionale di ripresa e resilienza”, nonché le successive e ben note misure attuative, a partire dal 2021, hanno generato una riflessione di fondo(dietro spinta nonché esplicita richiesta di un allineamento europeo), il  quale ha spostato l’obiettivo centrale dell’agenda e del legislatore italiano attuale, ovvero una politica incentrata sull’attuazione di uno “stock” normativo.

Pari modo sono stati riconosciuti  i  limiti principali che in questi anni hanno frenato crescita e sviluppo del Paese: l’eccesso di leggi( alcune di esse vetuste ed obsolete), la scarsa chiarezza del tessuto normativo più recente ed il mancato coordinamento legislativo tra Stato – Regioni – UE. Aggiungerei anche la mancata partecipazione e disconoscenza in termini di Analisi –Impatto – Verifica della regolazione(AIR – VIR); unitamente a ciò il mancato coordinamento tra legislazione/conformazione giurisprudenziale.

Sulla scorta di tali premesse appare, quindi, evidente come sia la semplificazione normativo – amministrativa che la qualità della regolazione siano concetti oggi, in modo imprescindibile, connessi alla  “democraticità e certezza del diritto”  i quali uniti anche ad un nuovo, moderno, attualizzato concetto di trasparenza, intesa come “conoscibilità e fruibilità del diritto”, possono certamente condurre a migliorare il contesto ed a centrare l’obiettivo.

Semplificazione normativa: proposte di azioni attuabili a livello nazionale

Sulla scorta di questa linea, sarebbe auspicabile incentivare ed implementare  gli strumenti di “Better Regulation” attraverso:

A) Azioni di supporto mirate a livello regionale

che amplifichino le conoscenze e skills sugli strumenti di semplificazione, qualità della regolazione; standard e metodi del drafting normativo e creazione di una “check list” di validi/moderni strumenti giuridici, certamente più allineati al contesto normativo europeo, che snelliscano e non appesantiscano la prassi;

B) Azioni di supporto a livello locale – regionale:

La creazione di Osservatori permanenti, territorialmente dislocati presso le Assemblee ed Uffici Legislativi Regionali che si coordinino con le Cabine di Regia nazionale /dipartimento Riforme istituzionali e favoriscano un rapporto più diretto tra stake holders ed istituzioni nazionali regionali / locali, sicché accorciando la tempistica di risoluzione delle criticità;

C) Coordinamento con la “Struttura di missione”

per la semplificazione normativa di cui al DPCM gennaio 2023 e modifiche DPCM del 30/03/2023, con nomina di soggetti(persone fisiche o giuridiche)nominate presso ogni Regione e delegate a svolgere le funzioni predette;

D) Istituzione di Osservatori Giurisprudenziali

presso il Consiglio di Stato ed il CGARS in Regione Sicilia, delegati a riferire alla Cabina di Regia Nazionale ed alla Struttura di missione le criticità sulle interpretazioni in merito di normative e leggi confliggenti, obsolete o di contrariata/discussa interpretazione onde stimolare la omogeneità et armonizzazione nell’opera del giudicante, sia con il disposto nazionale che comunitario.

Dal riordino “Casellati” alla desuetudine siciliana: Nel solco della semplificazione, riflessioni di una giurista “addetta ai lavori”

Nel corso del biennio 2023-2025, partecipando attivamente, nel team specialistico di esperti, insediato presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento Riforme Istituzionali e Semplificazione amministrativa, nel  Progetto denominato “Abrogazione dei Regi Decreti” proposto dal Ministro per le riforme istituzionali e la semplificazione normativa Sen. Maria Elisabetta Alberti Casellati, recante nello specifico “Abrogazione di atti normativi pre -repubblicani relativi al periodo 1861-1946”, ho avuto modo di constatare quanto la “certezza del diritto” rappresenti ancora, nel panorama nazionale e ancor più in quello siciliano, un’aspirazione nobile quanto faticosa da tradurre in concreta realtà [1].

Quella, che a partire dal  2023  è stata condotta,   non ha rappresentato solo una mera rimozione di sovrastrutture burocratiche, bensì una necessaria operazione di “igiene democratica”. Ci siamo misurati con uno stock normativo così stratificato da apparire quasi sedimentato: un groviglio di disposizioni che, pur conservando una formale vigenza, giacciono in uno stato di palese obsolescenza o, peggio, in quella zona d’ombra definibile come “vigenza senza effettività”.

In Sicilia, ad esempio, questo paradosso normativo assume contorni quasi “lirici” nella loro complessità kafkiana.

Penso allo Statuto del ’46, un testo prezioso ma figlio di una transizione ormai remota, il quale custodisce ancora prerogative come ad esempio i poteri di polizia presidenziali ex art. 31 che la prassi costituzionale e il tempo hanno garbatamente sterilizzato.  O ancora, ai Regi Decreti sugli usi civici e sugli ammassi granari: autentici relitti storici che, paradossalmente, riemergono come inciampi imprevisti nei pareri legali o nei contenziosi agricoli e così tanti altri[2] finendo per paralizzare l’iniziativa di professionisti e imprese.

Ma anche in tempi molto più recenti,  pensiamo al recepimento parziale del Testo Unico Edilizia (D.P.R. 380/2001) tramite la Legge Regionale 16/2016 il quale genera norme superate che richiedono aggiornamenti legislativi, difatti tali disposizioni, risalenti al 2016 e integrate da leggi successive come la L.R. 27/2024 e 22/2025, mantengono in vigore regole obsolete in materia di urbanistica ed edilizia, ostacolando l’applicazione piena del Decreto Salva Casa (D.L. 69/2024, conv. L. 105/2024).

La Sicilia, come noto, adotta un sistema statico e dinamico per il D.P.R. 380/2001, recepito con la L.R. 16/2016, il quale ha inserito modifiche regionali rendendo alcune parti non automaticamente aggiornate alle novità. Norme con recepimento dinamico (es. distanze tra fabbricati, stato legittimo dell’immobile, accertamento di conformità in assenza di titolo o difformità totale) sono già vigenti grazie al D.L. 69/2024 2 . Norme con recepimento statico (es. variazioni essenziali, edilizia libera, conformità in parziale difformità) restano escluse senza leggi regionali ad hoc, creando così obsolescenza.

La L.R. 27/2024 (GURS n. 51/20.11.2024) ha recepito gran parte del Decreto Salva Casa (artt. 15-19), aggiornando articoli come il 18, ma parti come il comma 4-bis dell’art. 3 sono state incluse solo con la L.R. 22/2025. Infine, circolari assessoriali di cui la Regione Sicilia vanta un cospicuo proliferare(in svariate materie/settori), chiariscono l’applicazione immediata solo per norme di tipo dinamico ma non statico, creano dubbi e contrasti interpretativi.

Certamente, semplificare, in tal senso, dovrebbe condurre più alla creazione di poche e chiare linee guida uniformi con l’eliminazione della cd. “circolare interpretativa” che ostruisce lo snellimento della macchina amministrativa. Ciò risolverebbe anche il disagio sottile di chi, come un giurista o avvocato oppure un giudice,  si trova a barcamenarsi nell’incertezza se un precetto degli anni ‘ 30 sia ancora un vincolo cogente o soltanto un simulacro legislativo.

L’esperienza maturata nel team di semplificazione mi ha confermato che l’azione di abrogazione, per quanto coraggiosa, è soltanto l’esordio di un percorso più ampio. Il PNRR non ci chiede solo di congedare il passato, ma di disegnare un futuro in cui la “Better Regulation” sia prassi quotidiana e non semplice esercizio accademico. L’adozione di metodi rigorosi di Analisi e Verifica dell’Impatto (AIR e VIR) è l’unica via per restituire dignità alla norma, evitando che il mancato coordinamento tra Stato, Regione / Unione Europea, continui a gravare sulle prospettive di sviluppo dell’Isola.

Occorre, quindi, una visione operativa che sappia dare respiro individuando nei territori, strutture, soggetti ed istituzioni, delegati capaci di dialogare con le strutture amministrative e legislative centrali.

Parallelamente, è essenziale ricercare oggi una rinnovata sintonia con il mondo della giustizia: l’istituzione di un Osservatorio permanente presso il Consiglio di Stato o il CGARS non è un vezzo dottrinale, ma un’esigenza pratica per armonizzare l’opera del giudicante con la missione del legislatore.

Sulla scorta di quanto esposto, risulta utile spingere verso l’adeguamento e allineamento normativo – giurisprudenziale, poiché , come il giurista ben sa, allo stato attuale ed a fronte di una sovrabbondanza legislativa( spesso desueta o in obsolescenza) contraddittoria e non coerente, in Italia si assiste ancora, ahimè, ad una variegata interpretazione giurisprudenziale circa il dettato normativo sia pregresso che attuale; questo ha contribuito e tuttora contribuisce a creare un contesto frammentato, laddove non vi è interpretazione uniforme. Semplificare, in fondo, significa questo: restituire al cittadino una legge che sia specchio del suo tempo, limpida nella forma e certa nella sostanza.

Il ruolo dell’ULL auspicabile in Regione Sicilia

Il PNRR ha imposto un cambio di paradigma dove, in Sicilia,  l’ULL (Ufficio Legislativo e Legale) deve evolvere da mero organo consultivo a vero motore della semplificazione. Non basta più “cancellare”; serve una manutenzione costante che oggi non può prescindere dalla digitalizzazione.

La tecnologia deve diventare il fattore abilitante per un riordino permanente. Pensiamo a un monitoraggio algoritmico della coerenza del sistema, capace di incrociare lo stock normativo con il diritto UE e le sentenze del CGARS, segnalando in tempo reale le norme desuete.

L’ULL Sicilia dovrebbe farsi da “hub” di questa “trasparenza effettiva”, magari attraverso un portale che offra un “semaforo digitale” sulla reale applicabilità delle norme, guidando il professionista fuori dalle secche dell’incertezza.

In tal senso nel team semplificazione, ad esempio, abbiamo utilizzato il portale “Normattiva” coadiuvando poi il Poligrafico dello Stato in alcune attività di suggerimento, semplificazione e smaltimento dell’obsoleto.

Risulterebbe utile anche un  “Cleaning Digitale” dello Stock Normativo.

Difatti, l’attuale frammentazione tra banche dati nazionali (Normattiva) e portali regionali spesso incompleti alimenta l’incertezza. L’ULL stesso potrebbe promuovere una bonifica digitale automatizzata: algoritmi di analisi testuale (AI) capaci di incrociare i vecchi Regi Decreti con il diritto nazionale/regionale e le sentenze del CGARS, segnalando in tempo reale le norme implicitamente abrogate o desuete. Non più una ricerca manuale, ma un monitoraggio algoritmico della coerenza del sistema.

Al momento, infatti, il portale ULL si limita alle funzioni relative al “Massimario” delle sentenze ed alla mera ricerca testuale legislativa oltre che al deposito atti.

In un’ottica di interoperabilità, inoltre, prevista dal PNRR, l’ULL dovrebbe connettere la Struttura di Missione nazionale con i dipartimenti siciliani e l’ARS. Una piattaforma condivisa permetterebbe di visualizzare istantaneamente l’impatto di un’abrogazione decisa a Roma sulle competenze esclusive regionali, evitando quei “cortocircuiti” informativi che oggi costringono i professionisti a barcamenarsi tra circolari contrastanti.

La trasparenza “umana” di cui parlavamo, quella che rende il diritto conoscibile, passa per i dati aperti.

L’ULL dovrebbe curare un portale dove ogni norma siciliana sia corredata da un “semaforo digitale”: Verde: Norma vigente e applicabile. Giallo: Norma vigente ma oggetto di dubbi interpretativi o in fase di revisione ( vedasi esempi di team Riforma Casellati). Rosso: Norma desueta o disapplicata per contrasto UE (anche se formalmente non ancora espunta).

Digitalizzare il rapporto anche con il CGARS significherebbe creare un flusso di dati costante. Potrebbero utilizzarsi sistemi di analisi della giurisprudenza per capire quali norme producono più contenzioso. Se, ad esempio, un vecchio Regio Decreto genera sistematicamente soccombenza per la Regione, il sistema digitale “allerterebbe” l’ULL, il quale unitamente all’ARS potrebbe proporne l’abrogazione immediata nella prima legge di semplificazione utile. In sintesi: Senza digitalizzazione, il lavoro di semplificazione resterebbe oggi un’opera monumentale certo ma…statica.

In ultima analisi, il lavoro fino ad oggi intrapreso ci ha restituito un tessuto normativo più lineare, ma la vera sfida risiede certamente nella sua costante manutenzione. Un ordinamento moderno deve, senza dubbio, avere il coraggio di superare i propri anacronismi per correre, con passo agile, verso gli obiettivi di ripresa e resilienza allo stato attuale parzialmente raggiunti.

 NOTE

[1] Nella seduta del 1° aprile l’Assemblea del Senato ha approvato definitivamente, con 89 voti favorevoli e 58 astensioni, il ddl n. 1314, recante abrogazione di atti normativi prerepubblicani relativi al periodo dal 1861 al 1946.

La proposta, approvata dalla Camera dei deputati il 12 novembre in un testo unificato di più disegni di legge d’iniziativa governativa, dispone, all’articolo 1, comma 1, l’abrogazione dei regi decreti indicati nei primi quattro allegati, suddivise nei diversi intervalli cronologici 1861-1870, 1871-1890, 1891-1920 e 1921-1946.

Al comma 2 sono abrogati atti normativi diversi dai regi decreti, suddivisi in otto allegati. Nel corso dell’esame alla Camera dei deputati sono state approvate modifiche, sia per integrare gli elenchi con ulteriori atti da abrogare sia per espungerne alcuni tuttora produttivi di effetti che è stato ritenuto opportuno mantenere in vigore. Sono quindi complessivamente eliminati dall’ordinamento oltre 30.000 atti normativi. A questo progetto ha partecipato un team di esperti giuristi, a ciò preposto e coordinato dal Dipartimento Riforme presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Iter del provvedimento

Il disegno di legge AC 1168 è stato approvato in via definitiva dal Consiglio dei Ministri n. 33 del 4 maggio 2023 su proposta del Ministro per le riforme istituzionali e la semplificazione normativa Sen. Maria Elisabetta Alberti Casellati ed è stato presentato alla Camera dei deputati il 19 maggio 2023.L’esame del provvedimento presso la I^ Commissione Affari costituzionali della Camera è iniziato il 14 dicembre 2023 e si è concluso il 2 ottobre 2024; la discussione in Assemblea è iniziata il 7 ottobre 2024 e si è conclusa il 12 novembre 2024 con l’approvazione del disegno di legge in un testo unificato (AC 1168-A).

Al Senato, l’esame del disegno di legge AS 1314 presso la I^ Commissione Affari costituzionali è iniziato il 18 febbraio 2025 e si è concluso il 18 marzo 2025, con la successiva approvazione dell’Aula il 1° aprile 2025.

Per approfondimenti si rinvia al Dossier n. 410 predisposto dal Servizio studi del Senato.

Abrogazione di norme prerepubblicane (1861-1946)

L’Aula del Senato, nella seduta del 1° aprile 2025, ha approvato in via definitiva il disegno di legge AS 1314 di iniziativa governativa del Ministro per le riforme istituzionali e la semplificazione normativa Sen. Maria Elisabetta Alberti Casellati recante “Abrogazione di atti normativi prerepubblicani relativi al periodo 1861-1946”, con 89 voti favorevoli, 58 astenuti e nessun voto contrario: il testo diventa legge. Il Ministro Sen. Casellati ha osservato che questa imponente abrogazione rappresenta «uno choc normativo, un passo storico per la semplificazione del nostro ordinamento» ricordando come esso «ridurrà di circa il 28% lo stock della normativa statale vigente»

Il disegno di legge oggi consta di 2 articoli e di 12 allegati, recanti l’elenco degli atti prerepubblicani da abrogare. Si tratta, in particolare, di regi decreti, leggi formali, regi decreti- legge, regi decreti-legislativi, decreti luogotenenziali, decreti legislativi luogotenenziali, decreti- legge luogotenenziali, decreti del Capo del Governo e decreti del Duce del Fascismo, Capo del Governo.

[2]  Regi Decreti e Leggi Pre-unitari  confliggenti in Sicilia (vari esempi)

– Regio Decreto 30 agosto 1860: In gran parte obsoleto, ma alcune disposizioni potrebbero risultare ancora applicabili, specialmente quelle relative all’amministrazione locale – Regio Decreto 31 ottobre 1861, n. 198: Potrebbe contenere norme ancora vigenti, ma necessita di verifica rispetto alle modifiche introdotte da leggi più recenti. 3 – Regio Decreto 8 dicembre 1868, n. 571: Parte di questo decreto può essere considerata obsoleta, tuttavia, è importante verificare se specifiche norme siano ancora attive –  Regio Decreto 29 dicembre 1883, n. 1202: Esso potrebbe contenere regole pratiche che non sono state formalmente abrogate, ma ridotte nella loro applicazione attuale – Regio Decreto 17 settembre 1904, n. 377: Norme probabilmente superate, con parte della disciplina già integrata o modificata da normative più recenti.

Leggi Regionali Storiche:

Legge Regionale 4 gennaio 1970, n. 1: Quasi sicuramente in parte abrogata o oggetto di modifiche significative da leggi future –  Legge Regionale 26 maggio 1973, n. 16: Ritenuta obsoleta in gran parte, ma potrebbe avere ancora alcune parti applicabili, che necessitano di aggiornamenti – Legge Regionale 31 luglio 1991, n. 14: Potrebbe avere disposizioni vigenti, tuttavia sono stati emessi diversi aggiornamenti e modifiche – Legge Regionale 22 dicembre 1992, n. 48: È probabile che alcune disposizioni siano state integrate o sostituite da nuove normative.

Altri Regi Decreti Notabili:

Regio Decreto 17 marzo 1914, n. 125: Potrebbe ancora esercitare influenza, ma la normativa in materia di patrimonio culturale è stata significativamente aggiornata.

The post Semplificazione normativa e PNRR: tra Better Regulation e caos legislativo, le sfide ancora aperte nella PA appeared first on lentepubblica.it.