Il Piano economico finanziario nelle concessioni è un elemento essenziale dell’offerta

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Il Piano economico‑finanziario nelle concessioni come elemento essenziale dell’offerta: equilibrio, rischio operativo e illegittimità dell’aggiudicazione in assenza di valutazione. Focus a cura del Dott. Luca Leccisotti.

Nell’universo delle concessioni il Piano economico‑finanziario (PEF) non è un allegato ornamentale: è il dispositivo attraverso cui l’operatore rende intellegibile il modello economico della gestione, il flusso dei costi e dei ricavi, l’articolazione degli investimenti, la struttura dei rischi e il grado di esposizione, traducendo in cifre l’allocazione del rischio operativo che distingue la concessione dall’appalto. Se quel dispositivo manca, o se l’amministrazione non lo valuta, la gara procede senza bussola. La conseguenza giuridica non è neutra: l’aggiudicazione diventa illegittima perché fondata su un’offerta non verificabile nel suo tratto distintivo.

Cosa succede con il nuovo Codice Appalti

Il quadro che emerge alla luce del Codice 2023 e del diritto vivente è lineare: anche quando la gara nasce su iniziativa dell’amministrazione (e non da proposta del promotore), il PEF è parte integrante dell’offerta dei concorrenti e la sua valutazione è dovere della stazione appaltante. Non basta il corredo di voci di costo sparse né è sufficiente traslare sull’offerta di concessione gli schemi di verifica di anomalia tipici dell’appalto. Cambia il paradigma: non si congrua un «prezzo», si verifica la tenuta dell’equilibrio dell’operazione.

La concessione non è un appalto «pagato con i ricavi». È un rapporto organizzativo complesso in cui il concessionario assume, in via principale, il diritto di gestire i lavori o i servizi oggetto della concessione, sopportando il rischio operativo del mancato equilibrio fra costi e ricavi nella gestione ordinaria. Questo è il nucleo che il Codice internalizza nella disciplina di settore e che il giudice amministrativo impiega come lente selettiva dei contenuti dell’offerta: se manca l’assunzione effettiva del rischio—o se non è dimostrabile—non siamo in presenza di concessione, ma di appalto mal qualificato.

Che cosìè il PEF?

Il PEF è il linguaggio con cui la parte privata dimostra di poter reggere quel rischio e la PA verifica che l’allocazione sia reale e non nominalistica. Le tavole economiche, i flussi previsionali, gli indicatori di sostenibilità (ad esempio DSCR, IRR, VAN, coperture), la struttura di capitalizzazione e, nei servizi, la resa tariffaria attesa sono gli «articoli di prova» dell’assunzione del rischio. Senza questi elementi, l’offerta è inaffidabile perché priva di quella trasparenza informativa che consente un giudizio fondato.

Nel project financing l’obbligo è apodittico: la proposta del promotore deve recare un PEF asseverato, che fa da metronomo all’intero procedimento e fonda la comparazione competitiva con le offerte dei terzi. L’argomento, tuttavia, non si esaurisce lì. Nelle concessioni «su iniziativa dell’ente» la necessità del PEF non dipende da una formula testuale che lo imponga «a pena di esclusione», ma dalla struttura dell’istituto: se il tratto qualificante è il rischio operativo, l’unico modo per dimostrare ex ante la serietà dell’offerta è rappresentare e giustificare la dinamica economico‑finanziaria con un PEF credibile.

Ne discende un obbligo sostanziale a carico dei concorrenti e un correlato obbligo istruttorio a carico dell’ente: l’offerta senza PEF, o con PEF puramente assertivo, non permette la verifica della sostenibilità; l’aggiudicazione che prescinde da tale verifica è viziata.

Verificare l’offerta

Verificare un’offerta di concessione non significa «congruare il prezzo». I criteri di giudizio devono essere commisurati alla diversa logica del rapporto. La stazione appaltante non ha il compito di assicurare l’utile dell’operatore, ma deve accertare che l’equilibrio economico‑finanziario prospettato sia ragionevole, che l’alea non sia occultata alla parte pubblica, che l’assunzione del rischio non si risolva in uno scarico sulla tariffa o sui trasferimenti pubblici tali da snaturare la concessione.

Trasferire sul terreno della concessione gli strumenti della verifica di anomalia pensati per l’appalto è un errore metodologico: lì si verifica la sostenibilità di un prezzo a fronte di specifiche prestazioni; qui si verifica la sostenibilità di un modello gestionale di più ampio respiro. L’istruttoria deve, dunque, misurare equilibri e sensibilità (variazioni di domanda, di costi input, di tassi), tenere conto dei meccanismi di revisione e delle clausole di riequilibrio, e valutare la ripartizione dei rischi nel capitolato (demand risk, availability risk, construction risk, regulatory risk). Senza PEF, questo lavoro è semplicemente impossibile.

Le caratteristiche del PEF “utile”

L’utilità amministrativa del PEF non si misura dalla sua eleganza formale ma dalla capacità di prova dei suoi numeri. Un PEF «utile» deve, in termini generali:

— rappresentare il perimetro della concessione (capex/opex, personale, manutenzioni ordinarie e straordinarie, investimenti iniziali e sostitutivi); — esplicitare ipotesi di domanda e di prezzo, con basi dati ragionevoli e tracciabili; — mostrare la struttura finanziaria (equity, debito, coperture, eventuali garanzie), gli oneri finanziari e gli indici di sostenibilità; — tradurre in numeri i meccanismi contrattuali: penali, KPI, revisione prezzi, indicizzazione, trigger di riequilibrio; — sviluppare analisi di sensitività su variabili‑chiave; — dimostrare la coerenza fra tempi tecnici, piano degli investimenti e durata della concessione; — allinearsi alle regole di contabilità pubblica per gli impegni dell’ente (ove previsti) e alla disciplina del consolidamento per le partecipazioni.

Il PEF che si limiti a elencare voci sparse (manodopera, oneri aziendali) senza un modello complessivo, o che ometta la dimensione dei ricavi e della domanda, non consente la valutazione della sostenibilità e tradisce la natura dell’istituto.

Se anche la documentazione di gara tacesse, il PEF rimarrebbe elemento necessario dell’offerta. È però buona amministrazione anticipare il tema con una clausola chiara che prescriva il deposito del PEF secondo uno schema minimo, indichi le fonti informative ammesse, precisi il livello di detail richiesto e il grado di vincolatività degli scenari. Non si tratta di una clausola «creativa», ma di un presidio di trasparenza: scrivendo bene ex ante, l’ente riduce la quota di discrezionalità valutativa e rende prevedibili i confini del giudizio.

Allo stesso modo, quando la gara riguarda servizi a bassa intensità di investimento ma con forte componente gestionale (si pensi a nidi, refezione, impianti sportivi), la richiesta di PEF non è un aggravio burocratico: è l’unico strumento che consente di valutare la serietà dell’impegno rispetto alla domanda e alle tariffe attese.

Assenza del PEF

L’assenza del PEF o la sua inidoneità non sono, di regola, sanabili tramite soccorso istruttorio. Mentre irregolarità formali (ad esempio una cauzione provvisoria con importo non perfettamente allineato, ove il difetto sia di mera regolarità documentale) possono essere ricondotte nell’alveo del soccorso, il contenuto dell’offerta non si integra postuma. Chiedere «a valle» un PEF mancante equivale a permettere all’operatore di scrivere l’offerta dopo la scadenza: la par condicio e la serietà della competizione lo impediscono.

La distinzione pratica è netta: laddove il difetto riguarda un elemento essenziale che dà corpo all’offerta di concessione (PEF), il soccorso non è la chiave; se l’irregolarità è formale e non incide sulla sostanza della proposta, l’attivazione collaborativa è doverosa.

Una volta acquisito, il PEF va valutato con criteri coerenti. Non si tratta—si ripete—di inseguire un utile «giusto», ma di presidiare l’equilibrio. Il baricentro è su tre assi: realismo delle ipotesi (base domanda, livelli tariffari, produttività), robustezza della struttura finanziaria (rapporti debt/equity, coperture, covenant, resilienza ai tassi), trasparenza dei meccanismi di allocazione dei rischi. La commissione tecnica non sostituisce il mercato, ma verifica che l’offerta non sia costruita su sabbie mobili e che il rischio non sia occultamente retrocesso sull’ente o sull’utenza.

Questo metodo richiede competenze: non basta una lettura «ragioneristica»; servono profili in grado di leggere piani di gestione, sensibilità, curve di domanda. È lecito—e opportuno—dotarsi di esperti ausiliari per il segmento valutativo, con limiti precisi: l’apporto è conoscitivo, la decisione resta pubblica e motivata.

Gli errori ricorrenti

Tre errori ricorrenti emergono nelle prassi:

— ritenere facoltativo il PEF nelle concessioni «non PF», confondendo l’assenza di una clausola testuale con la non essenzialità dell’elemento; — applicare alla concessione i crismi della verifica di anomalia dell’appalto, perdendo di vista l’oggetto del giudizio (non il prezzo, ma il modello); — sopperire postuma, via soccorso, all’assenza di PEF, trasformando la cooperazione in riscrittura dell’offerta.

In tutti questi casi, la conseguenza fisiologica è la caducazione dell’aggiudicazione.

Le concessioni vivono nel tempo e la letteratura contrattuale conosce clausole di riequilibrio—talora doverose, talora rinegoziative—per shock normativi o eventi straordinari. Il PEF ex ante non ingessa il futuro, ma fornisce la baseline da cui misurare gli scostamenti. Una clausola di riequilibrio scritta bene presuppone un PEF leggibile; senza baseline, ogni rinegoziazione diventa arbitraria.

La patologia consiste nell’impiego anticipatorio del riequilibrio per coprire debolezze del modello iniziale: se l’offerta regge solo confidando in futuri aggiustamenti, la concessione è viziata in radice. La buona amministrazione pretende che il PEF regga alla partenza e dialoghi con clausole tipiche di aggiustamento, non che se ne faccia un surrogato.

Durata e investimento sono vasi comunicanti. La proporzione è la chiave: un investimento significativo chiede una durata capace di ammortizzarlo, ma la durata non può diventare veicolo per «blincare» posizioni monopolistiche in mercati contendibili. Il PEF aiuta a trovare il punto di equilibrio, mostrando tempi di ritorno e curve di cassa; il giudizio pubblico deve misurare se la durata proposta funge da corrispettivo giustificato o da rendita.

Concessioni come la gestione di asili nido o impianti sportivi non hanno la complessità di infrastrutture «hard», ma non per questo il PEF è accessorio. Anzi, nei mercati locali la domanda è variabile sensibile: senza un PEF che spieghi ipotesi di utenza, struttura dei costi del personale, politiche tariffarie e coperture degli sbilanci, la valutazione della sostenibilità è affidata a intuizioni. L’aggiudicazione senza PEF, qui più che altrove, espone a contenzioso e a gestioni difficili.

Dovere di valutazione del PEF

Il dovere di valutazione del PEF si traduce in tre obblighi procedimentali. Istruttoria: acquisire il PEF, verificarne coerenza interna, fonti e sensitività, eventualmente con supporto specialistico. Motivazione: dar conto, con scrittura sobria ma intelligibile, delle ragioni di attendibilità o inattendibilità, distinguendo tra rischi accettati e assenze non tollerabili. Trasparenza: pubblicare gli esiti nel rispetto delle riserve industriali, con oscuramenti mirati, evitando opacità che alimentano il sospetto.

Una motivazione che si limiti a «ritenere sufficiente» un corredo di voci sparse—senza PEF—non regge in giudizio perché non consente la verificabilità esterna del ragionamento.

La cauzione provvisoria è presidio del procedimento. Se l’irregolarità è nell’importo o nella forma (es. difetto di sottoscrizione digitale, data), l’attivazione del soccorso è coerente con l’impianto collaborativo del Codice: si tratta di una regolarità formale che non incide sul contenuto della proposta. Diverso, come già detto, è il PEF: l’assenza non può essere colmata postuma perché significherebbe riaprire la competizione con vantaggio selettivo per chi integra tardivamente.

Un esempio pratico

Questo bilanciamento protegge la massima partecipazione senza sacrificare la serietà dell’offerta.

Immaginiamo una procedura aperta per la concessione del servizio di asilo nido. La documentazione di gara contiene capitolato, criteri qualitativi e schema di contratto, ma non detta uno schema PEF. L’aggiudicatario produce un’offerta tecnica dettagliata e un modulo economico con voci di costo (personale, pasti, materiali) ma senza PEF. L’ente valuta l’offerta applicando, impropriamente, un test di anomalia sui costi, congruendoli con benchmark interni. L’aggiudicazione viene impugnata: il giudice rileva che manca la valutazione dell’equilibrio dell’operazione (ricavi da tariffe, tassi di occupazione, agevolazioni, coperture, investimenti minimi) e che, in assenza di PEF, l’offerta è inaffidabile. L’aggiudicazione cade.

Nel medesimo procedimento, un vizio della cauzione provvisoria viene sanato via soccorso, perché l’irregolarità è formale e non incide sull’offerta. La distinzione tra i due piani—contenuto essenziale e regolarità formale—diventa plastica.

Senza indulgere in elenchi, il metodo pratico può riassumersi in una sequenza logica: definire a monte che cosa si valuta (equilibrio/rischio), richiedere espressamente il PEF anche quando la documentazione non lo griderebbe, costruire una griglia di lettura coerente con il tipo di servizio/lavoro, assicurarsi competenze valutative adeguate, motivare con chiarezza la decisione e tracciare tutto in piattaforma. L’obiettivo non è blindare l’amministrazione dietro formalismi, ma rendere difendibile l’atto perché aderente alla sostanza dell’istituto.

La concessione è un patto di lunga durata che poggia su una scommessa informata: la capacità del concessionario di governare domanda, costi e investimenti assumendo il rischio della gestione. Il PEF è la prova di quella capacità. Un’aggiudicazione che lo ignora è una decisione cieca: non conosce l’equilibrio e non misura il rischio. Il diritto dei contratti pubblici, nel suo volto più moderno, non accetta cecità volontarie. Chiede trasparenza dei modelli, responsabilità valutativa, coerenza tra istituti e metodi. Per questo, anche nelle concessioni avviate su iniziativa della PA, il PEF rimane elemento essenziale dell’offerta, e la sua valutazione è condizione di legittimità dell’aggiudicazione. Dove il PEF manca o non viene esaminato, la procedura deve fermarsi e ripartire con le regole giuste. Solo così si tutela il mercato, si protegge la collettività e si onora il principio del risultato senza tradire quello della legalità sostanziale.

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