Rinegoziazione vietata: ecco perché il prezzo deciso in gara non può più cambiare

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Nel settore degli appalti pubblici vige una regola troppo spesso sottovalutata, secondo cui ciò che viene stabilito in gara non può essere liberamente modificato dopo. Proprio sul punto si è pronunciata di recente la Corte di Cassazione con l’ordinanza n. 7994 del 31 marzo 2026.

La decisione affronta una vicenda relativa a un appalto di servizi di ristorazione ospedaliera e traccia un limite netto ai poteri delle stazioni appaltanti. Secondo gli Ermellini, nessuna rinegoziazione degli elementi essenziali del contratto è consentita nella fase esecutiva, neppure quando emergano difficoltà concrete o squilibri economici.

La controversia

La vicenda coinvolge la società Vivenda S.p.A. e l’Azienda Sanitaria Locale Avezzano-Sulmona-L’Aquila e trae origine da una gara indetta nel 1997 per l’affidamento del servizio di ristorazione destinato ai degenti ospedalieri, relativa a un numero stimato di 700-800 posti letto. Il contratto, stipulato nel 1999, prevedeva un corrispettivo unitario per pasto. Tuttavia, nel corso dell’esecuzione, il numero effettivo dei pasti si riduceva sensibilmente, attestandosi intorno alle 460 unità giornaliere. Tale scostamento determinava un significativo squilibrio economico per l’appaltatore, il quale lamentava un aumento dei costi fissi non compensato dai ricavi e chiedeva quindi una revisione del prezzo. L’ASL, con apposita delibera, accoglieva la richiesta, incrementando il corrispettivo unitario e successivamente rinnovava il contratto applicando il nuovo prezzo.

L’intervento in autotutela

A distanza di poco tempo, tuttavia, la stessa stazione appaltante interveniva in autotutela, annullando la delibera di revisione e ripristinando il prezzo originario, procedendo anche al recupero delle somme già corrisposte in eccedenza. Ne nasceva un lungo contenzioso, ove la società appaltatrice agiva in giudizio per ottenere il riconoscimento del maggior corrispettivo, sostenendo la legittimità della rinegoziazione e del rinnovo contrattuale. Sia il Tribunale dell’Aquila sia la Corte d’Appello respingevano le domande, ritenendo illegittima la modifica del prezzo e nullo il contratto rinnovato nella parte in cui recepiva tale aumento.

Il parere dei giudici

La Cassazione, con l’ordinanza n. 7994 del 31 marzo 2026, ha affermato che la rinegoziazione degli elementi essenziali di un contratto pubblico – come il prezzo – costituisce una violazione delle regole di evidenza pubblica, in quanto altera ex post le condizioni della gara e compromette la par condicio tra gli operatori economici. La Corte richiama espressamente i principi elaborati dalla Corte di giustizia dell’Unione europea, secondo cui una modifica sostanziale del contratto equivale, di fatto, a una nuova aggiudicazione e richiede pertanto una nuova procedura di gara. Non rileva, pertanto, che la modifica sia giustificata da circostanze sopravvenute o da difficoltà oggettive incontrate nell’esecuzione del contratto, poiché anche in tali ipotesi l’amministrazione non può sottrarsi alle regole della concorrenza attraverso una rinegoziazione diretta con l’aggiudicatario.

Rinegoziazione vietata: ecco perché il prezzo deciso in gara non può più cambiare

La Cassazione respinge in modo netto anche la tesi, sostenuta dalla società ricorrente, secondo cui la revisione del prezzo avrebbe rappresentato una forma di riequilibrio contrattuale riconducibile all’istituto dell’eccessiva onerosità sopravvenuta. Secondo gli Ermellini, nei contratti pubblici la disciplina civilistica non può essere applicata in modo pieno e automatico, dovendo sempre confrontarsi con i principi pubblicistici che governano l’azione amministrativa. In altri termini, la Pubblica Amministrazione non dispone della stessa libertà negoziale tipica dei privati, ma la sua capacità contrattuale è rigidamente vincolata alle procedure e alle regole fissate dalla legge. Ne deriva che eventuali squilibri sopravvenuti non possono essere corretti mediante accordi modificativi del contenuto essenziale del contratto, ma devono trovare soluzione negli strumenti previsti dall’ordinamento, come l’impugnazione degli atti di gara, la risoluzione del contratto o, nei casi consentiti, il ricorso a specifiche clausole di revisione già previste in origine.

Carenza assoluta di potere e nullità della notifica

Particolarmente rilevante è anche la qualificazione che la Cassazione ha attribuito alla condotta della stazione appaltante, riconducibile a un’ipotesi di carenza assoluta di potere. L’amministrazione, infatti, ha adottato un provvedimento – la revisione del prezzo – in assenza di una norma attributiva che le consentisse di incidere su un elemento essenziale del contratto già definito in gara. Ne consegue la nullità della modifica, nonché la legittimità dell’intervento in autotutela volto a eliminarla. La nullità, tuttavia, viene circoscritta alla sola clausola relativa al prezzo, senza travolgere l’intero rapporto contrattuale, con la conseguenza che resta esclusa anche la possibilità di invocare l’azione di arricchimento senza causa.

L’art. 9 del nuovo Codice dei contratti pubblici

L’art. 9 del nuovo Codice dei contratti pubblici qualifica la rinegoziazione quale canone fondamentale del rapporto tra P.A. e operatore economico. Non si tratta più di un mero potere discrezionale, bensì di un dovere giuridico che trae origine dai principi di buona fede e correttezza. Qualora l’assetto economico pattuito in sede di gara subisca una distorsione significativa a causa di fattori esterni, le parti sono obbligate a intraprendere una trattativa volta al ripristino dell’equilibrio originario. Questo intervento non mira a una modifica arbitraria dei termini negoziali, ma alla salvaguardia della sostanza economica dell’affidamento, garantendo che l’opera proceda senza pregiudicare l’equità del corrispettivo.

L’accesso ai rimedi previsti dall’art. 9 è subordinato alla sussistenza di requisiti tassativi e rigorosi, volti a evitare un ricorso improprio alla revisione dei prezzi. L’evento esterno deve presentare i caratteri della straordinarietà e della imprevedibilità, risultando estraneo alla normale alea d’impresa e alle ordinarie fluttuazioni economiche di mercato. È inoltre necessario che tale circostanza determini un’alterazione rilevante delle prestazioni e che il rischio non sia stato preventivamente e volontariamente assunto dalla parte che invoca il riequilibrio.

La sostenibilità finanziaria delle operazioni di rinegoziazione è garantita attraverso l’individuazione di specifiche risorse all’interno del quadro economico dell’intervento. La stazione appaltante è tenuta ad attingere in via prioritaria dalle somme accantonate per imprevisti e dalle voci relative agli accantonamenti per revisione prezzi.

Una specifica fattispecie disciplinata dal co. 3 dell’art. 9 concerne le sopravvenienze che rendono la prestazione parzialmente o temporaneamente priva di utilità per il committente pubblico. In tali circostanze, l’ordinamento richiama la disciplina dell’impossibilità parziale prevista dall’art. 1464 c.c., riconoscendo alla stazione appaltante il diritto a una riduzione proporzionale del prezzo dovuto all’appaltatore.

Definire preventivamente le clausole di rinegoziazione

Al fine di garantire la massima certezza del diritto e ridurre il contenzioso in fase esecutiva, il legislatore incoraggia le stazioni appaltanti a definire preventivamente le modalità di gestione delle sopravvenienze. L’art. 9, co. 4 prevede infatti l’inserimento di clausole di rinegoziazione direttamente all’interno del bando di gara o dell’avviso di indizione. Tale prassi risulta particolarmente raccomandata per i contratti ad alta intensità di manodopera o di lunga durata, poiché permette di predeterminare criteri oggettivi e procedimentali per l’adeguamento del contratto, assicurando trasparenza verso i concorrenti e stabilità al rapporto contrattuale sin dal momento della sua costituzione.

Il Codice dei Contratti Pubblici (d.lgs. 36/2023), recentemente integrato dall’Allegato II.2-bis introdotto a fine 2024, istituisce una vera e propria gerarchia di tutele per salvaguardare il sinallagma funzionale. Al vertice di questo sistema troviamo la revisione dei prezzi (art. 60), che rappresenta lo strumento principale per assorbire le fluttuazioni ordinarie. Tuttavia, qualora la revisione non risulti sufficiente a stabilizzare il rapporto, entra in gioco la rinegoziazione secondo buona fede.

La variante in corso d’opera

Questa seconda fase, spesso attuata tramite lo strumento della variante in corso d’opera (art. 120), funge da rimedio manutentivo. L’obiettivo non è stravolgere il contratto, ma riportarlo al suo equilibrio economico originario. Solo come extrema ratio, qualora il riequilibrio risulti tecnicamente o finanziariamente impossibile, l’ordinamento ammette la risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta.

L’art. 120, co. 8 delinea una rigida procedura per gestire le sopravvenienze. La parte svantaggiata – generalmente l’appaltatore colpito da rincari straordinari – ha l’onere di avanzare una richiesta tempestiva. Da quel momento, si attiva una finestra temporale di 3 mesi entro cui il Responsabile Unico del Progetto (RUP) deve formulare una proposta di nuovo accordo.

È bene precisare che la richiesta di rinegoziazione, pur essendo un diritto, non autorizza in alcun modo l’appaltatore a sospendere l’esecuzione delle prestazioni. Il cantiere deve proseguire, obbligando l’impresa a un notevole sforzo finanziario in attesa del provvedimento di riequilibrio, il che pone l’operatore in una posizione di oggettiva fragilità negoziale.

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