Come sono formati gli atti amministrativi/pubblici di una PA?

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Come si formano gli atti amministrativi digitali nella PA: CAD, firma digitale, nullità, copie cartacee e criticità ancora aperte.

Nel 2026 dovrebbe essere pacifico che ogni atto, amministrativo o pubblico che sia, si formi come documento informatico dotato di firma digitale.

Ma è davvero così?

Purtroppo, come spesso accade con la normativa italiana, le cose non sono mai così semplici come potrebbero (e dovrebbero invece) essere e l’esperienza quotidiana ci dimostra, ahimè, il contrario.

La presenza non irrilevante di documenti originali analogici ancora prodotti dalla PA rileva molte delle “trappole” che giornalmente nella prassi quotidiana si palesano nella difficoltosa transizione al digitale.

Sommario:

Cos’è un documento

Come si forma un documento

Obbligo o facoltà?

La nullità dell’atto digitale

Altri casi di formazione degli originali su carta

Le scorciatoie

Conclusioni

Cos’è un documento

Partiamo da lontano, dalla definizione di documento. Nella PA la definizione di documento è quella introdotta dal CAD, che definisce dapprima proprio il documento informatico come “il documento elettronico che contiene la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti” e solo secondariamente il documento analogico come “la rappresentazione non informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti”

Nel CAD quindi già dalla definizione risulta palese come il documento si debba intendere, almeno nel presente, come documento informatico, lasciando quello analogico al passato o come modalità residuale nei rari casi laddove la prima non fosse possibile.

Come si forma un documento

Il principio generale è quello contenuto all’art. 40 del CAD:

“Le pubbliche amministrazioni formano gli originali dei propri documenti, inclusi quelli inerenti ad albi, elenchi e pubblici registri, con mezzi informatici secondo le disposizioni di cui al presente codice e le Linee guida”

Ma cosa vuol dire esattamente “con mezzi informatici”?

Per capirlo è necessario fare riferimento alle Linee Guida, in particolare al paragrafo 2.1.1 che elenca quattro differenti modalità con cui il documento informatico può essere prodotto. La prima di queste è quella che sostanzialmente ci interessa:

“creazione tramite l’utilizzo di strumenti software o servizi cloud qualificati che assicurino la produzione di documenti nei formati nel rispetto delle regole di interoperabilità di cui all’Allegato 2”

In parole povere, la redazione del “classico” atto pubblico, che è principalmente un documento testuale, si fa con un sistema di videoscrittura (o altri sistemi di generazione di documenti) che consenta di produrre i documenti nei formati ammessi specificati nell’Allegato 2 alle LLGG, come ad esempio il PDF/A.

Successivamente, sempre allo stesso paragrafo, le LLGG ci dicono che dobbiamo rendere il documento immodificabile e indicano le modalità con cui ciò può avvenire, in particolare apponendovi la firma digitale o avanzata.

Quindi, in buona sostanza, la legge ci porta alla conclusione che avevamo ipotizzato: un atto amministrativo/pubblico deve essere un documento informatico, in un formato ammissibile e con una firma elettronica (di quale tipo diremo più avanti).

Obbligo o facoltà?

Tutto chiaro, no? Dove sta quindi la difficoltà?

Per capirlo, supponiamo che un’Amministrazione formi un atto su supporto cartaceo con tanto di svolazzante firma autografa: l’atto così formato, in violazione dell’art. 40 del CAD, è efficace nonostante formato in difformità alla norma?

La giurisprudenza (purtroppo) è concorde nell’affermare che l’atto sia comunque efficace, anche in riferimento all’art. 21-septies della L. 241/1990 che afferma:

“È nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è viziato da difetto assoluto di attribuzione, che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato, nonché negli altri casi espressamente previsti dalla legge.”

L’atto cartaceo non è quindi nullo in sé se perché la nullità è prevista solo in caso di mancanza degli elementi essenziali o difetto di attribuzione. La forma non è di per sé motivo di nullità.

Potrebbe però essere annullabile in quanto il successivo articolo 21-octies afferma che un provvedimento adottato in violazione di legge (e nel nostro caso si viola l’art. 40 del CAD) è annullabile anche se, cito testualmente il comma 2 del medesimo articolo “non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”.

 Questo, in un contesto come la PA, dove si ritiene di applicare una norma solo se la sua mancata applicazione porti a conseguenze tangibili (la nullità o qualche sanzione), ha fatto sì che per anni, e in alcuni casi persino oggi, si continuino a produrre atti amministrativi e pubblici sotto forma di originali analogici, salvo i casi in cui, come quello del contratto pubblico d’appalto, la mancanza di un originale digitale non determini, per legge, l’esplicita nullità.

In sostanza, l’obbligo sancito all’art. 40 del CAD diviene di fatto una facoltà, una sorta di “consiglio”. Forse sarebbe il caso, nel 2026, di modificare le norme e rendere finalmente nullo ogni atto pubblico formato dalla PA su carta, specificando al più i casi speciali in cui l’uso dell’originale analogico è ancora ammesso.

La nullità dell’atto digitale

Paradossalmente la nullità esplicita è invece prevista per l’atto pubblico redatto su documento informatico che, se non sottoscritto con firma digitale dal pubblico ufficiale, è nullo.

In altre parole, se formo un atto su carta con firma autografa, anche se in violazione di un obbligo di legge, non incorro in nessuna conseguenza, ma se lo formo come documento informatico e la firma non è digitale (per esempio la appongo con la CIE o usando una firma grafometrica) l’atto è nullo.

Questo è ciò che afferma l’art. 21 comma 2 del CAD che riporto qui sotto perché comunque interessante:

“Fatto salvo quanto previsto dal decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 110, ogni altro atto pubblico redatto su documento informatico è sottoscritto dal pubblico ufficiale a pena di nullità con firma qualificata o digitale. Le parti, i fidefacenti, l’interprete e i testimoni sottoscrivono personalmente l’atto, in presenza del pubblico ufficiale, con firma avanzata, qualificata o digitale ovvero con firma autografa acquisita digitalmente e allegata agli atti”

Notare come solo il pubblico ufficiale sia tenuto ad utilizzare una firma digitale, le altre parti possono utilizzare altre firme elettroniche, compresa l’acquisizione dell’immagine della firma autografa allegata agli atti (magari autenticata così come previsto all’art. 25, comma 2 del CAD)

Lo scopo di questa (e altre) norme contenute nel CAD è proprio quello di semplificare l’adozione del documento informatico, eliminando in questo caso la necessità che la controparte sia dotata di firma digitale, cosa che, ancora oggi, non solo non è obbligatoria per i cittadini, ma considerata strumento difficile da detenere ed utilizzare, anche a causa della sua non gratuità. Relativamente a questo aspetto sarà interessante vedere se e come nell’IT Wallet sarà possibile firmare digitalmente gratuitamente, così come previsto dal regolamento eIDAS.

Altri casi di formazione degli originali su carta

Il classico esempio di documento prodotto dalle PA in originale analogico è il contratto di assunzione. Lo si fa perché non sarebbe possibile in digitale in quanto il neoassunto potrebbe non avere la firma digitale. L’art. 21 (e il 25) del CAD ci dicono che il mancato possesso delle parti di una firma digitale non è motivo per produrre un originale cartaceo, basterà ad esempio far apporre una firma elettronica avanzata (ad es. con la CIE o la CNS/Tessera sanitaria) oppure acquisire l’immagine della firma autografa del soggetto (e se il caso autenticarla ai sensi dell’articolo 25). Tutto ciò anche considerando il contratto di assunzione atto pubblico, cosa che, essendo ormai il rapporto entrato nella sfera privatistica, è quanto meno dubbio.

Un altro tipico motivo classico per cui le Amministrazioni formano documenti originali analogici è quando li debbano trasmettere a privati cittadini privi di strumenti di comunicazione telematica.

Anche in questo caso però la “scusa” non regge perché il CAD ci indica puntualmente come procedere in questi casi. Il riferimento è l’articolo 3-bis, ai commi 4, 4-bis, 4-ter e 4-quater che non riporterò qui per brevità, ma che, sintetizzando, affermano che:

• l’originale del documento va comunque prodotto sotto forma di documento informatico con firma digitale, in coerenza con l’art. 40;
• al cittadino privo di recapito telematico va recapitata una copia cartacea formata secondo due distinte modalità;
• se la copia rimane confinata al rapporto con la PA, questa deve contenere una speciale dicitura che specifica che il documento informatico da cui la copia è tratta è stato predisposto come documento nativo digitale e che è disponibile presso l’amministrazione; tale copia non deve riportare la firma autografa ma, in sua sostituzione, solo il nominativo del responsabile (la famosa “firma autografa sostituita a mezzo stampa” di cui parleremo in seguito);
• Se la copia è invece da utilizzare nei rapporti fra privati deve essere formata con il “contrassegno” (uno speciale QRCode) di cui all’art. 23 del CAD

Qui il legislatore, al pari di quanto fatto con il sopra citato art. 21, agevola non poco la formazione del documento amministrativo/atto pubblico in forma digitale, in quanto la copia che se ne invierà sarà una normale stampa con una semplice dicitura ma priva di firma.

Purtroppo, c’è da segnalare come ancora oggi queste modalità siano poco diffuse e comunque poco note nella PA e come molti software ancora non siano in grado di produrle, specialmente il primo tipo di copia. Il secondo è quasi sempre presente come opzione a pagamento (solitamente molto cara) cosa che dissuade le amministrazioni nel dotarsene ed in effetti la troviamo quasi esclusivamente presso grandi PA centrali come l’AdE o l’INPS.

Pensate ad una PA che debba comunicare in modo massivo centinaia/migliaia di documenti ai cittadini. Un sistema automatizzato potrebbe produrre i documenti, firmarli digitalmente, protocollarli/fascicolarli e quindi, ai destinatari privi di recapito telematico, stampare le copie sopra descritte (che non devono essere firmate, semplificando non poco il processo) e inviarle per posta/raccomandata. (oppure usare SEND, dove a prescindere dal destinatario, si caricherebbe solo il documento digitale evitando di produrre copie cartacee, che sarà SEND laddove ne ricorresse la necessità, a stampare). Cose tecnicamente ormai semplici da realizzare ma sorprendentemente molto raramente implementate.

L’altro caso tipico è quello in cui il pubblico ufficiale non si trovi in ufficio ma per strada come avviene ad esempio per i Messi notificatori o la Polizia Municipale. In questo caso la produzione di un originale digitale dipende dalla disponibilità di adeguati strumenti informatici, non sempre esistenti o la cui adozione risulta troppo onerosa.

Le scorciatoie

L’incertezza e la complessità normativa, la scarsa conoscenza della norma, la ritrosia al cambiamento che si accompagna alla penuria di strumenti informatici ben progettati, coniugate con l’inesauribile italica fantasia, hanno portato alla nascita di numerose soluzioni fantasiose per bypassare l’obbligo del digitale.

Come spesso accade ci si rifugia in una qualche vecchia norma, magari un Regio Decreto, che con un po’ di buona volontà e un’opportuna lettura sistematica della norma riesce a trasformare ogni obbligo in facoltà, quando non addirittura in divieto.

Nel digitale il grimaldello utilizzato è stato per anni, e in parte lo è ancora, un vecchio Decreto legislativo nato agli albori dell’informatizzazione della PA. Si tratta del Decreto legislativo 12 febbraio 1993, nr. 39. Decreto nato, è bene ricordarlo, in epoca precedente al documento informatico e la firma digitale, che è stato il primo atto normativo a introdurre un po’ di ordine in quel processo inarrestabile di prima informatizzazione della PA a cavallo fra gli anni ’80 e ‘90.

Qui nacque, ad esempio, la figura del Responsabile dei Sistemi Informativi e si regolamentò in modo molto rigoroso il processo di acquisizione dei beni e servizi informatici. Il Decreto fu parzialmente abrogato già nel 2009, abrogazione che venne poi portata a termine dalla cosiddetta Legge Madia di modifica al CAD del 2016. Di quel decreto sopravvive oggi un solo comma, il comma 2 dell’art. 3, quello in cui si definiva la famosa “firma autografa sostituita a mezzo stampa”, la madre di tutte le scorciatoie:

“Nell’ambito delle pubbliche amministrazioni l’immissione, la riproduzione su qualunque supporto e la trasmissione di dati, informazioni e documenti mediante sistemi informatici o telematici, nonché l’emanazione di atti amministrativi attraverso i medesimi sistemi, devono essere accompagnate dall’indicazione della fonte e del responsabile dell’immissione, riproduzione, trasmissione o emanazione. Se per la validità di tali operazioni e degli atti emessi sia prevista l’apposizione di firma autografa, la stessa è sostituita dall’indicazione a stampa, sul documento prodotto dal sistema automatizzato, del nominativo del soggetto responsabile”

Per correttamente interpretare questo comma si deve pensare a cos’era l’informatica agli inizi degli anni ’90. Non esistevano documenti informatici, tanto meno firme digitali, i sistemi software si limitavano al data entry attraverso terminali a carattere e ad eseguire sui dati immessi grandi elaborazioni (i famosi “batch”) che spesso servivano a loro volta a generare un grande numero di documenti sotto forma di stampe (c’erano solo stampanti ad aghi) che spesso erano riferite a documenti/certificati da inviare all’utenza.

La legge mirava a rendere più efficienti questi processi specificando che in questi specifici casi le stampe (di fatto non veri originali, ma riproduzioni) potevano essere inviate ai destinatari senza la necessità di dover essere firmate ma semplicemente riportando in calce il nominativo del soggetto responsabile in sostituzione della firma autografa. Altro ambito di applicazione furono, ad esempio, gli sportelli anagrafici automatici, dove il certificato veniva emesso in assenza di un addetto, impossibile quindi da firmare. (nota: oggi i certificati emessi da ANPR non sono con firma autografa a mezzo stampa ma con il “sigillo” digitale del Ministero)

Ebbene, questa norma, letta a interpretata a piacimento, è stata e parzialmente ed è ancora, la fonte primaria delle elusioni all’art. 40 del CAD.

Solo per fare un esempio fino a non molti anni fa, con il CAD già vigente, la disponibilità della firma digitale, c’erano Ministeri che, sulla base di regolamenti interni, producevano addirittura determine dirigenziali cartacee senza sottoscrizione autografa perché sostituita “a mezzo stampa” dal nominativo del dirigente.

Motivo? Semplice, la determina è prodotta con un sistema informatico (in fondo cos’è un programma di videoscrittura?) e quindi si applica quanto previsto dall’art. 3 del D.lgs. 39/1993.

Così invece che avere un documento informatico con firma digitale, come prescritto dal CAD, mi ritrovo ad avere un documento originale analogico senza firma, in sostanza un passo indietro anche rispetto all’analogico.

È la dimostrazione che la scrittura di leggi poco chiare e interpretabili in Italia sia cosa da evitare con estrema attenzione.

Casi simili ce ne sono anche ai giorni nostri, anche in ambiti “delicati” come, ad esempio, nei verbali della Polizia Municipale.

Ma allora, perché si è deciso di lasciare questo comma invece di abrogarlo assieme al resto del decreto 39?

Semplicemente perché esistono altre norme che fanno riferimento, nel modo corretto però, a questa norma. La già citata copia ai sensi del comma 3-bis del CAD è quella più recente. L’uso che questa norma fa della firma autografa a mezzo stampa è una semplificazione coerente con la normativa e ben delimitata ad un ambito di applicazione specifico. L’originale si produce e conserva come documento con firma digitale e al cittadino, se privo di recapito telematico, se ne invia copia con firma sostituita a mezzo stampa. Tutto ciò se limitato all’ambito PA/Cittadino; già se il documento deve essere usato nel rapporto fra privati tale copia non è più utilizzabile.

Tornando al caso della Polizia Municipale, qualora questa accerti una violazione al Codice della Strada il verbale dovrebbe essere redatto come documento informatico con firma digitale. Ma la copia cartacea inviata con la temuta busta verde, potrà essere priva della firma autografa ma formata secondo le modalità sopra descritte. Ed in effetti così è, salvo che a chi scrive risulta che, presso alcune Polizie Municipali, sia consolidata la prassi di produrre e conservare solo la copia e non un originale digitale, applicando in modo (almeno per chi scrive) non corretto l’art. 3 del D.lgs. 39/93.

Questo sia che il verbale venga notificato successivamente, sia quando viene notificato direttamente in strada. L’agente dovrebbe essere in possesso di un tablet capace di produrre il verbale, farlo firmare dall’agente con firma digitale (!) e al soggetto sanzionato con altro tipo di firma elettronica, magari grafometrica (che però non può essere utilizzata dall’agente perché la firma grafometrica non è firma digitale e quindi il verbale sarebbe nullo).

Troppo difficile? Nel 2026 direi di no, che ne pensate? In fondo si tratta di dare un tablet con una SIM, una firma remota e una mini-stampante laddove si debba rilasciare copia cartacea (con firma autografa sostituita a mezzo stampa e formata secondo l’art. 3-bis del CAD).

Conclusioni

Quello che dovrebbe essere ormai scontato, l’atto prodotto sotto forma di documento informatico sottoscritto con firma digitale spesso così scontato non è. Questo per via di diversi fattori concomitanti: la scarsa conoscenza della norma, spesso troppo complessa, la resistenza al cambiamento e la scarsità di adeguati strumenti tecnologici.

Sarebbe il momento di modificare la norma introducendo la nullità degli atti prodotti dalla PA su carta e contestualmente agire sulla formazione del personale per aumentare la competenza in materia. Spesso la PA non rispetta le norme sul digitale non perché in malafede ma perché non le conosce. Questo si ripercuote anche sulla qualità degli strumenti informatici forniti dal mercato che si adeguano necessariamente alla richiesta poco qualificata che arriva dal cliente PA. Senza un intervento coordinato ci troveremo ancora una transizione digitale che nel documento, aspetto fra i più rilevanti per una PA, risulterà monca con la produzione ibrida che oltre a non essere a norma comporta oneri gestionali non indifferenti.

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