I quattro piani di Bruxelles per finanziare l’Ucraina, nonostante il veto di Orbán

Il prossimo Consiglio europeo non sarà come tutti gli altri. Il 19 e 20 marzo i 27 leader dell’Unione europea dovranno decidere una cosa allo stesso tempo semplice e complessa: come finanziare l’Ucraina nei prossimi due anni. Kyjiv sta riconquistando terreno sui russi a una cadenza mai vista prima, ma ha bisogno di decine di miliardi di euro per continuare a pagare l’esercito, far funzionare lo Stato e sostenere l’economia mentre la guerra continua da oltre quattro anni. Senza nuovi fondi europei il margine finanziario del governo ucraino potrebbe esaurirsi tra poco. Un prestito del Fondo monetario internazionale da 8,1 miliardi di dollari, con una prima tranche immediata da 1,5 miliardi, ha spostato quella scadenza all’inizio di maggio. È un sollievo tecnico, non una soluzione politica.

Il problema è che il piano principale dell’Unione, un prestito da 90 miliardi di euro, ha bisogno dell’unanimità, ma è bloccato dal veto dell’Ungheria. E il veto arriva nel momento politicamente più delicato per il premier sovranista Viktor Orbán, che dopo sedici anni di potere quasi ininterrotto, si presenta al voto del 12 aprile nella posizione più fragile del suo ciclo politico. I sondaggi lo danno in svantaggio contro l’opposizione guidata da Péter Magyar. 

Gli altri venticinque leader europei (perché il premier slovacco Robert Fico si è accodato alla posizione di Orbán, ma a Bruxelles, viene considerato un ostacolo facilmente negoziabile) devono trovare rapidamente una soluzione. Devono farlo però in una situazione politicamente anomala: mentre cercano un accordo comune, uno dei loro governi sta usando proprio quel finanziamento come arma principale della propria campagna elettorale.

Se dal vertice non dovesse arrivare una soluzione, l’Unione si troverebbe davanti a una scelta difficile. O deciderà di aggirare il veto dell’Ungheria usando altri strumenti, offrendo il migliore degli assist elettorali a Orbán, oppure continuerà a non decidere, sperando che il premier ungherese alla fine perda la sua battaglia politica. Ma così facendo c’è il rischio di lasciare l’Ucraina senza il sostegno finanziario di cui ha bisogno nelle prossime settimane.

Che fare? L’Unione ha già riconosciuto che all’Ucraina servono risorse su una scala superiore a quella degli interventi ordinari. Circa 135,7 miliardi di euro per il biennio 2026-2027, assumendo perfino uno scenario relativamente favorevole, cioè la fine della guerra pochi mesi. Di questi, 71,7 miliardi servirebbero già quest’anno, con 51,6 miliardi destinati alla difesa e 20,1 miliardi al funzionamento dello Stato. Per il 2027 il conto scenderebbe a 64 miliardi, ma resterebbe comunque ingente: 31,8 miliardi per il settore militare e 32,2 per il resto della macchina pubblica.

Come spiega un interessante approfondimento di Politico, Bruxelles ha architettato tre tattiche per raggiungere questo obiettivo, non per forza incompatibili fra loro. La prima opzione è la più lineare e allo stesso tempo più politicamente costosa. Superare il Consiglio europeo a piedi pari, prevedendo contributi volontari dei governi nazionali alla Commissione, calcolati secondo la quota di reddito nazionale lordo di ciascun paese. In sostanza, niente debito comune aggiuntivo, niente nuove garanzie comuni, ma un trasferimento diretto di risorse dai bilanci nazionali verso l’Ucraina. Per funzionare, questo schema richiederebbe almeno 45 miliardi di euro all’anno, quindi 90 miliardi complessivi nel biennio, assumendo che altri partner internazionali coprano la parte residua del fabbisogno. Ma questa soluzione ha un problema: esporrebbe immediatamente i governi al costo politico interno, perché ogni euro dovrebbe apparire nei conti pubblici nazionali.

La seconda opzione è un classico schema di raccolta comune sui mercati. L’Unione emetterebbe debito e trasferirebbe poi le somme all’Ucraina sotto forma di prestito, con l’intesa che Kyjiv rimborserebbe solo nel momento in cui ottenesse riparazioni di guerra dalla Russia. La formula è più sofisticata di quanto sembri, perché non elimina il rischio: lo sposta. Per rendere possibile l’emissione, gli Stati membri dovrebbero infatti offrire garanzie giuridicamente vincolanti, incondizionate, irrevocabili e attivabili a richiesta, sempre in proporzione alla loro quota economica. In altre parole, il denaro verrebbe raccolto a nome dell’Unione, ma il rischio ultimo resterebbe sulle capitali. 

La Commissione ha anche contemplato una struttura creata ad hoc per raccogliere denaro sui mercati e prestarlo all’Ucraina, una soluzione pensata per coinvolgere anche la quota di liquidità collegata agli asset sovrani russi immobilizzati in giurisdizioni G7 esterne all’UE. Il problema è che questo strumento si finanzia a condizioni peggiori rispetto all’Unione.

La terza opzione è riaprire il dossier degli asset sovrani russi immobilizzati in Europa. Una soluzione su cui sia il Belgio, sia il governo Meloni si sono opposti. La Commissione ipotizza di usarli non per una confisca formale, scelta che aprirebbe un contenzioso politico e giuridico delicato, ma per costruire un prestito grant-like, cioè con caratteristiche assimilabili a una sovvenzione per l’Ucraina. Il meccanismo prevederebbe un contratto obbligatorio e su misura con i depositari centrali di titoli che detengono il contante riconducibile a quegli asset: in cambio, questi soggetti riceverebbero obbligazioni europee zero coupon, mentre la liquidità verrebbe resa disponibile per Kyjiv. 

Se il meccanismo coinvolgesse solo le grandi infrastrutture finanziarie che custodiscono e amministrano titoli e liquidità per conto di governi e istituzioni, la quantità di risorse mobilitabili arriverebbe teoricamente a circa 185 miliardi di euro. Stendendo il modello anche alle banche commerciali europee che detengono attività sovrane russe, si potrebbe salire fino a circa 210 miliardi. È la proposta più potente in termini di volume e la meno gravosa, almeno in apparenza, sui bilanci nazionali, perché le garanzie offerte dagli Stati membri verrebbero considerate passività potenziali e non debito immediatamente contabilizzato. Ma è anche quella che espone più chiaramente l’Unione al rischio di cause perse con la Russia e ai costi finanziari di un eventuale soccombenza.

Questa la teoria, poi c’è la pratica politica. Orbán arriverà battagliero a quello che potrebbe essere il suo ultimo, o al massimo penultimo Consiglio europeo. Negli ultimi giorni il premier ungherese ha moltiplicato i messaggi contro il presidente ucraino Volodymir Zelensky, contro la Commissione e contro Péter Magyar, dipinto come il candidato che aprirebbe le porte a una linea più favorevole all’Ucraina, qualsiasi cosa voglia dire. 

Lo scontro con l’Ucraina è tornato utile proprio perché concentra in un’unica formula molte paure del suo elettorato: il timore della guerra, la diffidenza verso Bruxelles, la fatica economica di un paese fermo da tempo e l’idea che l’Ungheria debba difendersi da pressioni esterne. In campagna elettorale il premier ungherese sta cercando di presentarsi come l’ultimo argine contro una doppia minaccia. La sua tesi è primitiva, e proprio questo funziona: se passa il piano europeo, a pagare saranno gli ungheresi; se l’opposizione vince, il paese finirà trascinato dentro la guerra.

La disputa sulle forniture di petrolio attraverso l’oleodotto Druzhba è diventata il cuore di questo racconto politico. Il Druzhba è una vecchia infrastruttura sovietica che porta petrolio russo in Europa centrale passando dall’Ucraina e che ancora oggi alimenta le raffinerie di Ungheria e Slovacchia. Quando a fine gennaio un attacco russo ha danneggiato una parte della conduttura in territorio ucraino e il flusso si è interrotto, Budapest ha accusato Kyjiv di non voler riparare rapidamente l’impianto.

Secondo Orbán, l’Ucraina sarebbe pronta a mettere a rischio l’approvvigionamento energetico del paese per fare pressione politica. Una tesi controintuitiva, perché Kyjiv dovrebbe danneggiare proprio uno dei paesi dell’Unione in cui vuole entrare? L’Ucraina respinge questa ricostruzione e attribuisce il danno all’attacco russo, spiegando che i lavori di riparazione sono complicati perché l’area è ancora esposta ai bombardamenti. Ma nella campagna elettorale ungherese il dettaglio tecnico conta poco. Orbán sostiene che Budapest non possa dare via libera né al prestito da 90 miliardi né a un nuovo pacchetto di sanzioni contro Mosca finché non verrà ripristinato il pieno funzionamento del Druzhba.

La soluzione di riserva, coltivata soprattutto da paesi baltici e nordici, è l’attivazione di prestiti bilaterali capaci di coprire almeno la prima metà del 2026. L’ordine di grandezza discusso nelle ultime settimane è di circa 30 miliardi di euro. Sarebbe una risposta meno ambiziosa del pacchetto da 90 miliardi e politicamente meno elegante, perché certificherebbe la difficoltà dell’Unione ad agire come blocco, ma permetterebbe di evitare la rottura di continuità nei flussi verso l’Ucraina. È un’opzione che i governi avevano scartato a dicembre proprio per non mostrare divisioni così vistose sulla questione ucraina. Oggi, con i margini finanziari di Kyjiv compressi e Orbán inchiodato alla campagna elettorale, non è più un tabù.

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