I chiarimenti del TAR sulla motivazione della deliberazione consiliare

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In questo approfondimento dedicato a una recente sentenza del TAR l’Avvocato Maurizio Lucca analizza la motivazione della deliberazione consiliare.

La sez. I Catania del TAR Sicilia, con la sentenza 2 marzo 2026, n. 1458, postula che la motivazione costituisce un aspetto essenziale del provvedimento amministrativo, parte centrale di ogni decisione amministrativa, non potendo essere sostituita da pur validi interventi dei consiglieri comunali (a verbale) sulle opinioni del voto espresso, quest’ultime espressioni di valutazioni che non assurgono al ruolo autonomo deposto nella sua linearità dall’art. 3, della legge n. 241 del 1990: «la motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria».

La centralità della motivazione

Esemplare il ruolo determinante della motivazione nel processo amministrativo, la quale deve precedere e non seguire il provvedimento, a tutela, oltre che del buon andamento e dell’esigenza di delimitazione del controllo giudiziario, degli stessi principi di parità delle parti e giusto processo (art. 2 cpa) e di pienezza della tutela secondo il diritto europeo (art. 1 cpa) i quali convergono nella centralità della motivazione quale presidio del diritto costituzionale di difesa.

In dipendenza di ciò, la mancanza mina una base fondamentale del potere esercitato (c.d. principio di legalità), anzi si può affermare che l’esercizio del potere amministrativo, ossia della c.d. discrezionalità senza motivazione non possa reggere al vaglio dello scrutinio di legittimità, salvo in presenza di un atto vincolato, ove tale potere non può dispiegare effetti se non all’interno dei canali alati dalla legge, sicché l’integrazione postuma della motivazione non riveste in questo caso il carattere assoluto, potendo, ai sensi dell’art. 21 octies della legge n. 241/1990, l’Amministrazione dare anche successivamente l’effettiva dimostrazione in giudizio dell’impossibilità di un diverso contenuto dispositivo dell’atto (ovvero, della spendita del potere).

Infatti, se l’obbligo di motivazione costituisce un presidio essenziale del diritto di difesa, e presupposto indefettibile di ogni decisione amministrativa, non può ritenersi (di converso) che l’Amministrazione incorra nel vizio di difetto di motivazione quando le ragioni del provvedimento siano chiaramente intuibili sulla base della parte dispositiva del provvedimento impugnato o si verta in ipotesi di attività vincolata [1].

La PA deve dunque motivare (esternare le ragioni del percorso logico-giuridico seguito dall’Amministrazione per giungere alla decisione adottata) [2] ogni provvedimento amministrativo non successivamente alla sua adozione ma in coincidenza della sua emanazione, riportando nel testo redazionale (c.d. contenuto) la base giuridica del potere a fronte di una determinata situazione da risolvere, d’ufficio o ad istanza di parte, e comunque sempre nella naturale sede procedimentale e non certo attraverso atti esterni non richiamati nel testo provvedimentale o negli scritti difensivi [3].

In termini più evoluti, le ragioni giuridiche sono rappresentate da quelle norme che, in presenza e sulla base dei presupposti di fatto già individuati nel preambolo motivano e giustificano l’atto amministrativo; mentre la valutazione degli interessi avviene attraverso il processo istruttorio che dal preambolo alla situazione di fatto soppesa e gradua nei “considerato”, nei “ritenuto” (c.d. formule) una pluralità di interessi pubblici e privati anche contrapposti, avendo cura di distinguere una necessaria parte descrittiva, nella quale sono esposti tutti gli interessi coinvolti nell’atto amministrativo e una parte valutativa, nella quale sono valutati comparativamente gli interessi, motivando le ragioni per le quali si sia preferito soddisfare un interesse al posto di un altro, utilizzando un rafforzamento della motivazione in presenza di puntuali circostanze per dimostrare attitudini valutative altrimenti non rinvenibili.

Una cantante definizione vuole che la motivazione del provvedimento amministrativo rappresenti il presupposto, il fondamento, il baricentro e l’essenza stessa del legittimo esercizio del potere amministrativo e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile, nemmeno mediante il ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell’art. 21 octies, comma 2, della l. 241/1990, il provvedimento affetto dai c.d. vizi non invalidanti [4], non potendo perciò il suo difetto o la sua inadeguatezza essere in alcun modo assimilati alla mera violazione di norme procedimentali o ai vizi di forma.

Il precipitato valoriale esige che la motivazione del provvedimento costituisce l’essenza e il contenuto insostituibile della decisione amministrativa, anche in ipotesi di attività vincolata, e non può certo essere emendata o integrata, quasi fosse una formula vuota o una pagina bianca, da una successiva motivazione postuma, prospettata ad hoc dall’Amministrazione resistente nel corso del giudizio [5].

Non va trascurato che l’inadeguatezza della motivazione riflette un vizio sostanziale della funzione (in termini di contraddittorietà, sviamento, travisamento, difetto dei presupposti), non potendo il difetto degli elementi giustificativi del potere giammai essere emendato, con conseguente doveroso annullamento, mancando nella discrezionalità una giustificazione del disposto potere (senza richiamare il noto principio del claire loqui in sede di redazione della lex specialis).

Fatto

Nella sua essenzialità, una società ricorre contro una deliberazione del Consiglio comunale di rigetto di uno schema di convenzione per la modifica urbanistica di una zona per la realizzazione di una struttura socio-assistenziale in area di proprietà, con previsione di trasferimento locali al Comune: una modifica per una nuova destinazione di aree compatibili con l’interesse pubblico (una comparazione tra l’interesse sotteso alla classificazione delle zone).

L’inziale proposta fu rinviata ad altra seduta e successivamente respinta, già oggetto di ricorso straordinario al Presidente della Regione, successivamente il controinteressato notificava richiesta di trasposizione, ai sensi dell’art. 10 del DPR n. 1191/1971.

Le censure riproposte invocavano la nullità della deliberazione adottata in assenza del «numero legale relativo alla presenza della maggioranza dei consiglieri eletti, in violazione e falsa applicazione del principio sancito anche dall’art. 64 Cost. e valevole per il funzionamento di tutti gli organi collegiali di estrazione politica», oltre alla violazione delle norme dello Statuto, del Regolamento per il funzionamento del Consiglio comunale, e altre norme di profilo costituzionale (la delibera adottata con la presenza di soli 8 consiglieri comunali su 16, sarebbe inesistente o, comunque, affetta da nullità assoluta, per mancanza del quorum strutturale).

Accanto a questi vizi, si lamentava la violazione del principio di affidamento del privato, difetto di istruttoria e di motivazione, violazione del principio di imparzialità e contraddittorietà, mancata considerazione degli interessi pubblici, nonché delle norme tecniche.

Merito

Il ricorso viene ritenuto fondato sotto il profilo del difetto di motivazione, con condanna alle spese.

Il GA rileva che la norma tecnica consentiva all’Amministrazione di determinare le sottozone, prevedendo espressamente che la decisione di non consentire l’interscambiabilità tra le stesse, per ragioni urbanistiche o paesaggistiche, doveva il diniego «essere opportunatamente motivato»: la deliberazione adottata e impugnata risulta priva di idonea motivazione.

Ciò posto, viene negata la difesa del Comune, secondo cui la motivazione possa essere dedotta dalla mera trascrizione degli interventi dei singoli Consiglieri: ossia, dalla verbalizzazione della discussione, senza anteporre nell’atto, quello sottoposto all’approvazione del Consiglio comunale, l’onere motivazionale prescritto dall’ordito normativo.

Viene richiamato l’orientamento giurisprudenziale [6] dove la proposta di deliberazione e il conseguente dibattito consiliare non possono integrare la motivazione dell’atto collegiale perché essi, se pure possono essere utili ad illuminare le ragioni della scelta che si esprime nella votazione, non possono costituire di per sé l’elemento essenziale di un provvedimento amministrativo che è la motivazione dell’atto, perché esprimono essenzialmente orientamenti personali dei singoli Consiglieri che vi prendono parte e, quindi, rendono il senso della scelta deliberativa criptico, non trasparente e dunque inidoneo a dare contezza delle scelte amministrative adottate  e delle motivazioni su cui esse si fondano.

L’approdo inevitabile espone il chiaro carattere della motivazione del provvedimento: baricentro e contenuto insostituibile della decisione amministrativa, essenza stessa del legittimo esercizio del potere amministrativo [7].

In effetti, dalla piana lettura del verbale (dichiarazioni dei singoli Consiglieri e delle rispettive dichiarazioni di voto) non è possibile risalire ai profili a supporto dell’atto di diniego, in rapporto allo sviluppo del procedimento sino a quel momento pressoché univocamente orientato a una conclusione favorevole [8].

Neppure si può ammettere che le scelte urbanistiche siano insindacabili, quando siamo alla presenza di una motivazione del tutto generica, venendo meno un insostituibile presidio di legalità non ritraibile nemmeno da una motivazione postuma inammissibile.

Orientamento difforme

A ben vedere, la sentenza esprime un orientamento del tutto opposto ad altro [9] ove la motivazione dell’atto deliberativo collegiale, può legittimamente essere desunta dalle opinioni espresse dai singoli componenti dell’organo, le quali costituiscono esplicazione delle ragioni addotte per suffragare il contenuto della votazione nel corso della trattazione di ciascun affare sottoposto all’esame dell’organo collegiale, assegnando alla votazione la manifestazione finale della volontà del collegio, maturata attraverso l’enunciazione degli elementi di valutazione e comparazione degli interessi che formano oggetto della discussione, preordinata al confronto delle posizioni dei singoli membri per una più ponderata deliberazione.

Proiezioni

Alla luce del chiaro pronunciamento, volendo trarre una regola di buona amministrazione e di trasparenza, l’obbligo di motivazione deve considerarsi immanente nel processo decisionale (gioviale virtù del diritto), consentendo di comprendere il perseguimento dell’interesse pubblico concreto, senza la riproduzione di formule tautologiche, generiche, implicite [10], stereotipate [11], ripetitive o standard, o, all’occorrenza, limitando ad un certo enunciato, senza però che vengano adeguatamente ostese (mostrate, c.d. disvelamento) le ragioni poste a suo fondamento, in una catartica eclissi di indefiniti sintagmi (la c.d. fatica di amministrare), facendo in modo che la motivazione sia soltanto apparente, in quanto meramente assertiva di un postulato (del tipo “lo dice la scienza” o “l’ignoto irriducibile”) che, lungi dall’essere certo e pacifico, abbisogna invece di essere corroborato da tutta una serie di elementi fattuali idonei a esplicitare le ragioni suscettibili di scrutinio giurisdizionale: una evidente abdicazione del dettato costituzionale «con disciplina ed onore» [12].

L’accoglimento del ricorso riassume lo stato di malessere di un’aspettativa negata, dove le discussioni consiliari non rendono conto (“chiedere conto”) di un dovere di trasparenza rinvenibile ben prima degli interventi in aula, dovendo (diversamente) essere presente nel contenuto del testo (la c.d. proposta) oggetto di discussione: omettendo di motivare i provvedimenti siamo di fronte ad un modo alquanto singolare di rapportarsi con le istanze degli amministrati (cittadini non clienti).

Re melius perpensa, in questa prospettiva di un nuovo asse del decisionismo, espunto, tuttavia, da responsabilità, affetto da “anoreossite” (patologia etica che contrae le ossa della mano, impedendo di sottoscrivere gli atti; da altri definita “firmite”), la mancata motivazione del provvedimento incide sull’immagine stessa della PA, quella (in senso ottativo) richiesta trasparenza (c.d. accountability) nel curare l’interesse pubblico (dell’amministrare la res publica), fonte di sfiducia quando opera insensibile alla qualità del bene prodotto, oscurandone la comprensione alla civitas.

La storia rivoluzionaria

Nell’epoca dei Lumi, i Cittadini rappresentanti del popolo in Assemblea Nazionale, esposero solennemente il loro pensiero (credo filosofico dei diritti esistenti in forza della natura stessa dell’uomo, dalla teoria alla pratica), consapevoli che «l’ignoranza, l’oblio o il disprezzo dei diritti dell’uomo sono le uniche cause delle sciagure pubbliche e della corruzione dei governi» (un principio di libertà presente nella Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen del 26 agosto 1789, ex art. 15 «La società ha il diritto di chieder conto a tutti gli agenti pubblici della loro amministrazione»).

Espunto al termine dal poeta ALFIERI, «la forza governa il mondo, (purtroppo!) e non il sapere: perciò chi lo regge, può e suole essere ignorante».

Note

[1] Cfr. Cons. Stato, sez. V, 27 agosto 2012, n. 4610 e sez. IV, 7 giugno 2012, n. 3376.

[2] Consentendo al destinatario di comprendere le ragioni e, conseguentemente, di utilmente accedere alla tutela giurisdizionale, in conformità ai principi di cui agli artt. 24 e 113 della Costituzione, Cons. Stato, sez. V, 25 maggio 2017, n. 2457.

[3] Sussiste l’adeguata motivazione per relationem anche con il mero richiamo ad altri atti, in quanto in tal modo l’Autorità emanante esplicita l’intenzione di fare propri gli esiti dell’istruttoria condotta e richiamata, ponendoli a base della determinazione adottata, TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 8 luglio 2025, n. 651, idem TAR Calabria Catanzaro, sez. I, 29 gennaio 2026, n. 183.

[4] Cons. Stato, sez. III, 7 aprile 2014, n. 1629.

[5] Cons. Stato, sez. V, 10 settembre 2018, n. 5291. TAR Liguria, sez. I, 20 gennaio 2026, n. 57; 26 gennaio 2026, n. 86; 31 luglio 2025, n. 942.

[6] Cons. Stato, sez. V, sentenza n. 854/2011; TAR Sicilia, Catania, sez. I, 29 maggio 2018, n. 1104.

[7] TAR Sicilia, Catania, sez. V, 17 luglio 2024, n. 2603.

[8] TAR Emilia – Romagna, Bologna, sez. II, 3 maggio 2023, n. 270.

[9] CGA, sez. giur., 19 ottobre 2010, n. 1279; Cons. Stato, sez. IV, 27 marzo 2002, n. 1748; sez. II, 8 novembre 2006, n. 2853.

[10] La forma implicita della motivazione di un provvedimento amministrativo, idonea a renderlo legittimo, è configurabile soltanto ove le ragioni della stessa siano chiaramente intuibili sulla base del contenuto del medesimo provvedimento, pena la manifesta violazione dell’art. 3, legge n. 241 del 1990, TAR Umbra, sez. I, 13 aprile 2016, n. 344.

[11] La motivazione deve indicare chiaramente i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’Amministrazione, non potendo essere relegata a generici riferimenti a questioni organizzative interne. La carenza di tale motivazione comporta un vizio sostanziale e non meramente formale, costituendo una violazione del principio di trasparenza e della corretta attribuzione della competenza, Cons. Stato, sez. VI, 17 giugno 2025, n. 5265.

[12] Cfr. TAR Piemonte, sez. I, 13 febbraio 2026, n. 274; sez. II, 12 febbraio 2016, n. 190.

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