Avvisi pubblici di ricerca immobiliare e obbligo di comparazione: il parere della Cassazione

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Avvisi pubblici di ricerca immobiliare e obbligo di comparazione: natura concorsuale, doveri di imparzialità e ricadute penali dopo Cassazione n. 18241/2025. Focus a cura di Luca Leccisotti.

L’avviso pubblico di ricerca immobiliare è spesso percepito, nella prassi delle amministrazioni e degli organismi “in control”, come un atto esplorativo, funzionale a mappare il mercato e a sondare opportunità locative o di acquisto. Proprio questo approccio “leggero” ha alimentato negli anni una diffusa zona grigia: l’idea, cioè, che l’avviso non obblighi all’applicazione rigorosa delle regole concorrenziali, giacché non si tratterebbe di una gara in senso stretto ma di una forma di trattativa privata di res privata.

La sentenza della Corte di cassazione, Sezione VI penale, 14 maggio 2025, n. 18241, chiude quella zona grigia con una presa di posizione netta: quando l’avviso individua l’oggetto contrattuale e le sue caratteristiche essenziali, ammette una pluralità di offerenti e introduce un segmento valutativo concorrenziale, esso assume natura sostanzialmente selettiva. Da ciò discende un obbligo pubblico di comparazione imparziale tra i concorrenti e la riconducibilità del procedimento al paradigma di tutela penale dell’art. 353‑bis c.p. (“turbata libertà del procedimento di scelta del contraente”). L’assetto sistemico cambia in profondità: non conta il nomen iuris dell’atto o la veste giuridica del soggetto banditore; conta la funzione. Se c’è confronto concorrenziale, c’è dovere di parità di trattamento e, a valle, responsabilità anche penale per condotte perturbatrici.

La vicenda che ha dato origine alla decisione – un avviso di ricerca di un immobile destinato a sede istituzionale, emesso da una Fondazione a partecipazione pubblica – ha offerto alla Corte il terreno per due puntualizzazioni: a) il delitto di cui all’art. 353‑bis c.p. si configura ogniqualvolta sia accertabile un segmento concorsuale, anche se informale; b) tale figura è distinta dal diverso delitto di turbata libertà degli incanti ex art. 353 c.p., centrato sulle gare in senso stretto. Ne consegue che gli avvisi di ricerca immobiliare – quando creano un concorso tra più proponenti – non sono uno spazio franco, bensì un procedimento amministrativo “a vocazione concorsuale” in cui si proiettano i principi di imparzialità, trasparenza e par condicio.

Il punto di diritto: il “segmento valutativo concorrenziale” come soglia di rilevanza

La sentenza n. 18241/2025 costruisce il perimetro applicativo dell’art. 353‑bis c.p. intorno a una nozione cardine: il segmento valutativo concorrenziale. Non è necessaria la piena formalizzazione della gara né la presenza di una lex specialis articolata come nei contratti sopra soglia; basta che l’avviso chiami soggetti multipli a formulare proposte suscettibili di essere comparativamente valutate su basi omogenee. In questa evenienza, l’amministrazione (o l’ente ausiliario, o la fondazione in controllo pubblico) è tenuta a: predeterminare criteri oggettivi, garantire la parità nell’accesso alle informazioni, assicurare tracciabilità delle valutazioni e motivare la scelta finale in termini non meramente opportunistici.

Il passaggio non è meramente dogmatico. Se l’avviso è qualificabile quale invito a offrire che genera una competizione, la condotta di chi altera il procedimento (ad esempio, manipolando i criteri, occultando informazioni rilevanti, disegnando “su misura” le condizioni per un determinato concorrente, ovvero pilotando la commissione valutatrice) può assumere rilevanza penale quale turbativa del procedimento di scelta. A cascata, la violazione si riflette sul piano amministrativo (illegittimità degli atti) e contabile (danno erariale per esborsi sovrapprezzo o per perdita di concorrenza).

La non trasponibilità della giurisprudenza su art. 353 c.p.

Un punto delicato sciolto dalla Cassazione riguarda la non trasponibilità, al 353‑bis, di alcuni arresti elaborati per l’art. 353 c.p. Quest’ultimo, infatti, è calibrato sulla “gara” intesa in senso stretto (incanti, procedure selettive tipiche), mentre l’art. 353‑bis amplia lo sguardo al procedimento amministrativo che conduce alla scelta del contraente, includendo gli atti preparatori (bandi, avvisi, lettere di invito) e ogni “atto equipollente” con funzione selettiva. Perciò gli argomenti utilizzati per escludere, ai fini dell’art. 353, la riconducibilità di taluni procedimenti atipici alla nozione di “gara” non valgono per negare l’operatività dell’art. 353‑bis: qui rileva la turbativa del procedimento in sé, non l’appartenenza dell’atto ad un catalogo tipico.

Il riverbero pratico è evidente: avvisi di ricerca immobiliare, manifestazioni di interesse per concessioni/locazioni passive, call for interest per spazi museali o per co‑working della PA sono attratti nell’orbita del 353‑bis ogniqualvolta comunichino al mercato un set minimo di requisiti e sollecitino proposte comparabili. Cambia, quindi, l’atteggiamento organizzativo richiesto alle strutture: non più atti “leggeri”, ma procedimenti soggetti a tracciabilità, pubblicità e motivazione.

Il caso deciso riguarda una Fondazione legata ad un’amministrazione regionale e destinataria di finanziamenti pubblici. La Corte non indulge ad un formalismo soggettivo: ciò che rileva è la funzione pubblica del procedimento di scelta, l’utilizzo di risorse pubbliche, la destinazione dell’immobile ad esigenze istituzionali. Se questi indici ricorrono, gli obblighi di imparzialità e comparazione si impongono anche a soggetti formalmente privati ma eterodiretti o controllati dall’ente pubblico.

Questo allineamento sostanzialistico è conforme alla logica del Codice dei contratti – tanto nel vigente d.lgs. 36/2023 quanto nelle stagioni precedenti – e alla giurisprudenza sull’organismo di diritto pubblico: il modo in cui si acquisiscono beni/servizi non può essere sottratto al presidio dei principi di evidenza pubblica mediante lo schermo di entità formalmente private.

L’avviso di ricerca immobiliare: da “call” informale a procedura selettiva

Nella prassi, gli avvisi immobiliari indicano dimensioni, ubicazione, caratteristiche catastali e funzionali degli spazi ricercati, con eventuali preferenze sulla durata del rapporto e sulla disciplina economica. Se l’avviso ammette la presentazione di più proposte e prefigura una valutazione comparativa, l’ente è tenuto a comportarsi come in una gara: definizione ex ante dei criteri di scelta, ponderazione dei fattori (prezzo, qualità, localizzazione, stato manutentivo, costi di adeguamento normativo, efficienza energetica), regole di istruttoria trasparenti, formalizzazione del verbale di comparazione, motivazione della decisione.

La Cassazione fissa un punto dirimente: in presenza di pluralità di offerte, la scelta non può essere ricondotta alla logica della mera convenienza privata. La discrezionalità rimane ampia, ma è rigorosamente interna ad una griglia comparativa che consente al mercato di verificare ex post la coerenza tra criteri ed esito. Dove la comparazione manchi o sia simulata, l’atto espone l’ente a censure amministrative ed apre la porta a contestazioni anche penali, ove si riscontri un disegno di alterazione del procedimento.

Profili sanzionatori: turbativa del procedimento e reati contro la P.A.

La vicenda decisa dalla n. 18241/2025 è stata anche l’occasione per un chiarimento sul rapporto tra peculato (art. 314 c.p.) e il nuovo reato di indebita destinazione (art. 314‑bis c.p., introdotto dal d.l. 92/2024). La Corte afferma la permanenza dell’area tipica del peculato per le condotte di distrazione che integrano una appropriazione della res pubblica, con stabile fuoriuscita dalla finalità pubblica. L’art. 314‑bis non è lex mitior rispetto a tali condotte; intercetta, invece, la quota di deviazioni che prima erano ricondotte all’abuso d’ufficio abrogato.

Nel nostro ordito, ciò significa che la gestione di un avviso “ad personam” non genera “solo” illegittimità amministrativa; può connettersi a condotte penalmente rilevanti, sia come turbativa del procedimento (353‑bis), sia – ove nella catena degli atti si determinino sovrapprezzi ingiustificati, distrazioni o indebite destinazioni di finanziamenti – come peculato o altre fattispecie dei reati contro la P.A. La linea difensiva dell’“atto privato” non regge: la qualificazione dipende dalla funzione e dall’uso delle risorse.

Sul piano amministrativo, l’inosservanza dell’obbligo di comparazione e dei correlati doveri di motivazione e trasparenza conduce, in linea di principio, all’annullabilità degli atti. Nei casi più gravi – ad esempio, in presenza di clausole che rendono impossibile la comparazione o di comportamenti discriminatori che privano di effetti il segmento concorsuale – può profilarsi l’inefficacia degli atti negoziali conclusi, con conseguente necessità di ripetizione della procedura o di riassetto dei rapporti.

Sotto il profilo contabile, l’affidamento viziato può generare danno erariale per sovraccosto (acquisto a prezzo fuori mercato), per perdita di chance concorrenziali o per esborsi connessi a contenziosi. Gli organi di controllo interno e i revisori sono chiamati a esercitare un presidio sostanziale: non basta la regolarità formale dell’avviso; occorre la tracciabilità della comparazione e la congruità economica dell’esito.

Criteri di comparazione e motivazione: come si costruisce la griglia

L’obbligo di comparazione non implica una cristallizzazione di criteri rigidi come nelle gare sopra soglia; richiede, però, una griglia di valutazione coerente con l’oggetto. In un avviso di ricerca immobiliare, la qualità localizzativa (accessibilità, servizi, prossimità a poli istituzionali), lo stato dell’immobile (conformità impiantistica, agibilità, prestazione energetica), i costi di adeguamento e di conduzione, nonché il prezzo (acquisto/canone) sono fattori essenziali.

La comparazione deve essere documentata con verbali che riportino le valutazioni puntuali per ciascuna offerta. La motivazione finale deve mostrare il perché la soluzione prescelta, all’esito della ponderazione, realizzi l’interesse pubblico meglio delle alternative. Formule stereotipate (“soluzione più conveniente”) non sono più sostenibili: il controllo giurisdizionale – amministrativo e, se del caso, penale – guarda oggi alla sostanza del percorso valutativo.

Informazione simmetrica e parità di accesso

La comparazione presuppone simmetria informativa. In concreto, l’ente deve garantire che tutti i proponenti ricevano le stesse informazioni di base (esigenze funzionali, caratteristiche tecniche minime, esigenze temporali), con un canale unico di Q&A pubblicato insieme all’avviso. La correzione in corsa dei requisiti, l’inserimento di condizioni “su misura” nei chiarimenti, o la comunicazione selettiva ad uno solo dei partecipanti creano asimmetrie che, oltre a minare la legittimità amministrativa, potrebbero essere lette – in un contesto probatorio più ampio – come indici di turbativa.

Prezzo e congruità: la tentazione dell’“affare” e il rischio del sovrapprezzo

L’esperienza mostra che la pressione per “chiudere” rapidamente operazioni immobiliari può indurre a enfatizzare il prezzo a scapito della congruità complessiva. Una comparazione matura considera il costo totale di possesso (TCO): oltre al prezzo o al canone, i costi di adeguamento (normativo e funzionale), i tempi di entrata in esercizio, i costi di gestione e manutenzione. La Cassazione, nel caso concreto, ha stigmatizzato l’acquisto a prezzo doppiato rispetto a valutazioni indipendenti: lì il vulnus non era solo nella mancata comparazione, ma nella deviazione finale dell’impiego di risorse pubbliche verso interessi privati.

Per gli avvisi virtuosi, dunque, la congruità deve essere provata con perizie o stime indipendenti, specie quando si tratti di acquisti. Nelle locazioni, un benchmark dei canoni di mercato per immobili comparabili e una stima dei costi di fit‑out sono elementi irrinunciabili.

Il fattore tempo: dal bisogno funzionale alla programmazione dell’operazione

Molte patologie nascono dalla gestione emergenziale del tempo. Un avviso di ricerca pubblicato senza un’istruttoria preventiva sulle esigenze funzionali e senza un piano per la nuova collocazione rischia di trasformarsi in una corsa all’occasione, terreno fertile per asimmetrie e scelte opache. La comparazione richiede invece tempi adeguati, anche se comprimibili: definizione del fabbisogno, esplorazione del mercato, raccolta e valutazione delle proposte, eventuale sopralluogo con ordinato processo verbale, determinazione conclusiva motivata.

La programmazione è la vera clausola di salvaguardia: quando l’esigenza è prospettata con anticipo, la tentazione di derogare alle regole per “far presto” diminuisce e si può costruire una comparazione sana.

Avvisi e Codice dei contratti: dentro o fuori?

Una questione ricorrente è se gli avvisi di ricerca immobiliare ricadano sempre nel Codice dei contratti. La risposta dipende dall’oggetto e dal regime giuridico del soggetto banditore. L’acquisto o la locazione di immobili sono tradizionalmente esclusi dall’applicazione piena del Codice, ma ciò non significa assenza di regole: i principi di imparzialità, buon andamento, trasparenza e parità di trattamento si impongono comunque, specie quando l’operazione è finanziata con risorse pubbliche o destinata a fini istituzionali.

La sentenza 18241/2025 non entra nel perimetro applicativo del Codice in senso stretto; afferma però che, a prescindere dal tipo contrattuale, la presenza di un procedimento comparativo attiva il presidio penale dell’art. 353‑bis e, per simmetria, l’obbligo amministrativo di comparazione. È un approccio funzionale che richiama la giurisprudenza amministrativa sul c.d. “vincolo procedimentale” alla concorrenza anche per contratti non tipici del Codice.

L’insegnamento operativo che discende dalla pronuncia può essere sintetizzato in pochi assi, che qui si sviluppano in chiave discorsiva. Innanzitutto, la bozza di avviso va redatta con un linguaggio che non lasci ambiguità: criteri chiari, parametri valutativi coerenti, regole di partecipazione e di sopralluogo eguali per tutti, canale unico per i chiarimenti. In secondo luogo, la composizione del nucleo valutatore deve garantire competenza e terzietà, con tracciabilità delle riunioni e dei punteggi/giudizi. Terzo, la motivazione conclusiva non può essere apodittica: deve fare nominalmente riferimento ai criteri, spiegare le ponderazioni e dar conto delle criticità emerse per le offerte non prescelte. Infine, occorre una catena documentale robusta, capace di resistere a controlli interni, contabili e giurisdizionali.

Immaginiamo due scenari. Nel primo, una Fondazione pubblica pubblica un avviso per la ricerca di un immobile destinato a polo culturale. Indica superficie, ubicazione preferenziale, requisiti impiantistici e di accessibilità, richiede proposte economiche e piani di adeguamento, fissa una griglia di valutazione con punteggi per prezzo, qualità e tempi. Riceve cinque offerte, effettua sopralluoghi con verbali, assegna punteggi motivati e sceglie la proposta n. 3, spiegando perché la migliore combinazione di fattori, pur non essendo la più economica in termini di canone, produce il TCO più basso. Qui l’obbligo di comparazione è assolto; il procedimento è difendibile.

Nel secondo scenario, la stessa Fondazione pubblica un avviso generico, riceve più proposte ma non redige alcuna griglia; seleziona la n. 5 motivando in due righe sulla “migliore qualità e convenienza”. Una perizia indipendente mostra che il prezzo è sopra mercato del 70%. Qui il segmento concorsuale è stato svuotato; la condotta amministrativa è illegittima e, se si accertasse una manipolazione degli atti o una deviazione di risorse a fini estranei, potrebbero profilarsi ipotesi penali.

La sentenza n. 18241/2025 offre un messaggio chiaro alle amministrazioni e agli enti a partecipazione pubblica: la comparazione non è un orpello burocratico, ma il cuore della legalità quando si sceglie un contraente attraverso un invito rivolto a più soggetti. Anche gli avvisi di ricerca immobiliare, spesso collocati ai margini dell’attenzione giuridica, devono essere trattati come procedimenti selettivi quand’anche informali. La differenza non la fa il titolo dell’atto, ma la presenza di una competizione tra offerte.

Assicurare parità di trattamento, trasparenza e motivazione significa non solo prevenire il contenzioso, ma anche sottrarre spazio a pratiche opache che, nei casi più gravi, possono essere il veicolo di turbative e di distrazioni penalmente rilevanti. È, in ultima analisi, una questione di cultura amministrativa: la cultura della comparazione e della tracciabilità come regole d’oro per la gestione del patrimonio e dei servizi, a garanzia dell’interesse pubblico e della fiducia dei cittadini.

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