Il potere di ordinanza sulle parti comuni di un bene pericolante

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In questo approfondimento l’Avvocato Maurizio Lucca approndisce una recente sentenza del Consiglio di Stato dedicata a fornire indicazioni sul potere di ordinanza sulle parti comuni di un bene pericolante.

La sez. VI, del Consiglio di Stato, con la sentenza 3 aprile 2026 n. 2736 (estensore Quadri), legittima il potere di ordinanza contingibile e urgente del Sindaco, finalizzata a mettere in sicurezza le parti comuni di un edificio pericolante, ingiungendo tutti i proprietari senza distinzioni delle quote delle singole proprietà immobiliari, essendo un onere a loro carico in ragione dell’uso comune dei condomini.

Potere di ordinanza

È noto che, ai sensi dell’art. 54 T.U. 18 agosto 2000 n. 267, le ordinanze contingibili ed urgenti del Sindaco possono essere adottate solo quando si tratta di affrontare situazioni di carattere eccezionale ed imprevisto, costituenti concreta minaccia per la pubblica utilità, per le quali sia impossibile utilizzare i normali mezzi apprestati dall’ordinamento giuridico vigente, e ciò in quanto il potere esercitato in base alla normativa succitata presuppone una situazione di pericolo effettivo, da esternare con congrua motivazione, che non possa essere affrontata con alcun altro tipo di provvedimento e tale da risolvere una situazione comunque temporanea [1].

Il soggetto destinatario non deve essere necessariamente il proprietario del bene inciso, essendo sufficiente che ne abbia la materiale disponibilità, la quale rappresenta il necessario (ma anche sufficiente) presupposto (logico e materiale) per l’esecuzione degli interventi per la rimozione della situazione di pericolo, impregiudicato, in ogni caso, il diritto di rivalsa nei confronti del legittimo proprietario [2].

Da ultimo, affinché il Sindaco possa legittimamente ricorrere a tale strumento, sia comunque indispensabile la sussistenza, l’attualità e la gravità del pericolo, cioè il rischio concreto di un danno grave e imminente [3], sicché l’urgenza di provvedere esonera, di norma, l’Autorità procedente dallo svolgere accertamenti complessi e laboriosi, attesa la potenziale incompatibilità degli stessi con l’esigenza di pronta adozione del provvedimento contingibile e urgente [4].

Potere di ordinanza non delegabile

Per completezza, tale potere può essere esercitato, ex comma 2 dell’art. 53, Dimissioni, impedimento, rimozione, decadenza, sospensione o decesso del sindaco o del presidente della provincia, del TUEL, dal Vice Sindaco, destinatario, in via generale, alla sostituzione del Sindaco nei compiti di quest’ultimo, compresa quindi l’adozione delle ordinanze contingibili e urgenti, senza necessità di specifica motivazione in ordine alle ragioni dell’assenza o impedimento del Sindaco, non dunque per delega del Sindaco ma nel legittimo esercizio del potere sostitutivo nei limiti della cit. norma [5]: le ordinanze contingibili e urgenti, al pari di altri provvedimenti, possono essere adottate anche dai sostituti del Sindaco quando questi sia temporaneamente impedito, rilevando che, in caso di impedimento di quest’ultimo – in forza del principio di continuità dell’azione amministrativa – la giurisprudenza ammette la sostituzione anche da parte dell’Assessore anziano [6].

L’approdo porta a ritenere che il potere di ordinanza non possa essere delegato: la delega non è ammessa perché il potere di ordinanza contingibile e urgente, ai sensi dell’art. 54, comma 10, del Tuel, non è delegabile con provvedimento amministrativo atteso riguardando una funzione propria del Sindaco, quale Ufficiale di Governo [7].

Fatto

Un condomino impugna un’ordinanza del Sindaco recante l’ordine di provvedere immediatamente alla messa in sicurezza ed, entro un termine breve, alla demolizione di porzioni (parti comuni) di un immobile condominiale; immobile, da anni in stato di parziale abbandono, collocato direttamente sulla pubblica strada, costituito da un unitario corpo di fabbrica, suddiviso in due “ali”, unite tra loro da un accesso comune per il tramite del medesimo androne.

L’intervento del Comune è avvenuto a seguito di crollo di una porzione del bene, su segnalazione dei Vigili del Fuoco, intervenuti in loco, e di una perizia di un tecnico incaricato in ordine allo stato complessivo dell’immobile e degli interventi per porre in sicurezza l’edificio e riaprire la via pubblica al traffico e al passaggio dei cittadini (atto peritale, parte motivazionale e istruttoria inserita nell’ordinanza a motivazione dell’ordine).

La perizia evidenziava la non idoneità ai fini della messa in sicurezza dell’edificio di un intervento di tipo manutentivo, segnalando quale unico intervento idoneo a garantire la pubblica incolumità la demolizione della porzione di immobile ammalorata, donde l’esercizio del potere contingibile ed urgente per dar corso immediato alla messa in sicurezza del bene.

La parte appellante, soccombente in primo grado, adduceva di essere proprietaria esclusivamente di parte dell’immobile e di essere stata illegittimamente indicata nell’ordinanza sindacale nell’ambito dei soggetti interessati, nonostante fosse estranea rispetto alla parte d’immobile interessata dal crollo perché non titolare di alcun diritto sulla medesima: ad avviso della stessa, ogni gruppo di condomini sarebbe tenuto alla manutenzione della parte di immobile di cui è proprietario e da cui trae utilità.

Merito

L’appello viene rigettato con condanna alle spese, osservando da principio che occorre dare applicazione alle norme civilistiche in materia di riparto di spese condominiali.

In questo senso, l’ordinanza sindacale ha verificato, da controlli e accertamenti effettuati sulla titolarità del bene, che l’immobile è costituito da un corpo di fabbrica unitario, suddiviso in differenti “ali”, dotato di un cortile comune e di scale comuni di accesso ai piani, rilevando, appunto, che l’intervento – oggetto di ordinanza – interessa le aree di proprietà comune (in particolare il tetto dell’edificio, il vano di ingresso ed il vano scale), maggiormente interessate dai crolli intervenuti e da distacchi, ammaloramenti e fessurazioni, dunque soggette ad interventi di ripristino e messa in sicurezza.

A rafforzare l’obbligo, la presenza nell’originario atto di acquisizione dell’immobile dell’obbligo di tutti i condomini di farsi carico, in comunione tra loro, della manutenzione delle parti comuni (scale, cortile, androne, ecc.) e alla costituzione di un condominio, ai sensi di quanto previsto dagli artt. 1117-1139 c.c., profili negoziali di obblighi riportati anche nel regolamento condominiale, dove sono definite espressamente le parti comuni dell’edificio («costituiscono proprietà comune a tutti i condomini … le seguenti cose: … i muri maestri e le strutture portanti, l’androne, le scale … le opere, le installazioni, i manufatti che sono indispensabili alla conservazione dell’edificio stesso»).

Dalla documentazione probatoria si perviene alla conclusione che anche se il crollo non riguarda l’unità immobiliare dell’appellante, gli interventi gravano sulle parti comuni in comproprietà di tutti i condomini: piena legittimità dell’ordinanza sindacale.

Le parti comuni

Il giudice di prime cure correttamente ha valorizzato tali circostanze, osservando l’impossibilità di effettuare una suddivisione dell’immobile in relazione agli oneri di manutenzione, dovendo operare sulle parti comuni dell’edificio e, in particolare, parte del tetto, l’androne di ingresso, il vano scale, le pareti di spina e i muri perimetrali, i solai tra i differenti piani fuori terra (come da perizia tecnica comunale).

Ne consegue che l’obbligo imposto dall’ordinanza sindacale, in considerazione del complessivo ammaloramento dell’immobile, cade in capo a tutti i comproprietari, ossia un obbligo di conservare in buono stato manutentivo delle parti comuni dello stabile, con dovere di intervenire per la messa in sicurezza e per evitare ulteriori ammaloramenti («anche l’art. 1123, terzo comma, cod. civ. allorquando, in presenza di un edificio dotato di più scale, cortili, lastrici solari, opere o impianti, pone a esclusivo carico del gruppo di condomini che ne trae utilità le spese di quella parte di edificio, stabilisce una deroga alla regola generale che vale soltanto con riferimento alla ripartizione delle spese, mentre per le restanti questioni, e in particolare per la responsabilità verso l’esterno, si riespande il principio generale della piena condominialità (cfr. art. 1117 cod. civ.). Quindi, non rileva che, in ragione della conformazione dell’edificio e della collocazione delle specifiche unità immobiliari interne, il vano scala menzionato nell’ordinanza non sia posto effettivamente a servizio della proprietà esclusiva della ricorrente e che i solai interessati dal cedimento non abbiano interessato la medesima proprietà, prevalendo il titolo legato alla comunione delle parti comuni dell’immobile»).

Vengono richiamati i seguenti orientamenti:

• per individuare il soggetto tenuto alla manutenzione dell’immobile deve farsi ricorso alla c.d. “presunzione legale di condominialità”, desumibile dall’art. 1117, comma 1, n. 1, cod. civ., per la quale sono oggetto di proprietà comune dei proprietari delle singole unità immobiliari dell’edificio, se non risulta il contrario dal titolo, tutte le parti dell’edificio necessarie all’uso comune, come il suolo su cui sorge l’edificio, le fondazioni, i muri maestri, i pilastri e le travi portanti, i tetti e i lastrici solari, le scale, i portoni di ingresso, i vestiboli, gli anditi, i portici, i cortili e le facciate [8];
• in base a tale concetto si possono individuare i destinatari di un’ordinanza contingibile e urgente, ovvero tutti i condomini e comproprietari (con un onere solidale);
• ai fini della notifica dell’ordinanza sindacale contingibile e urgente, in considerazione della natura del rimedio e del potere esercitato, il Comune non ha il dovere di compiere una complessa e puntuale verifica e disamina volta ad individuare, in astratto, tutti i possibili destinatari della stessa, essendo di per sé sufficiente che il provvedimento sia notificato nei confronti di chi possa materialmente agire per porre rimedio al rilevato rischio per la pubblica incolumità, rimuovendo la situazione di pericolo [9];
• sotto questo ultimo aspetto, pare giusto ricordare che nell’esercizio del potere extra ordinem riconosciuto nei casi di necessità ed urgenza a tutela dell’incolumità pubblica e privata, ai sensi degli artt. 50, comma 5, e 54, comma 4, del d.lgs. n. 267/2000, le ordinanze sindacali possono rivolgersi a chi abbia la disponibilità, ovvero abbia, con il bene che minaccia la pubblica incolumità, una relazione tale da consentirgli di disporne e, quindi, effettuare gli interventi necessari a ripristinare le condizioni di sicurezza [10].

Note

[1] TAR Campania, Salerno, sez. II, 24 ottobre 2013, n. 630.

[2] TAR Abruzzo, L’Aquila, sez. I, 20 marzo 2026, n. 175; Cons. Stato, sez. V, 15 marzo 2023, n. 2732.

[3] Cass. civ., SS.UU., sentenza n. 490/2002; Cons. Stato, sez. V, sentenze n. 868/2010 e n. 5361/2012.

[4] TAR Campania, Napoli, sez. V, sentenza n. 28169/2010 e TAR Lazio, Roma, sez. II, 28 novembre 2007, n. 11914.

[5] La giurisprudenza ha precisato che tale istituto della sostituzione del Sindaco non deve essere confuso con quello della delega delle funzioni del Sindaco, di cui al comma 10 dell’art. 54 del TUEL, che implica un trasferimento dell’esercizio di funzioni quale metodo ordinario di organizzazione del lavoro amministrativo e che non può, invece, ricomprendere il potere di ordinanza contingibile e urgente che non potrebbe mai essere delegato, trattandosi di una funzione propria del Sindaco. Pertanto, mentre può essere consentita, ed è anzi doverosa per il principio di necessità e di continuità delle funzioni amministrative, la sostituzione legale per assenza temporanea del Sindaco non è possibile, invece, la delega, Cons. Stato, sez. V, 26 aprile 2018, n. 2535.

[6] TAR Liguria, sez. I, 31 luglio 2025, n. 943 e 17 novembre 2017, n. 838; idem Cons. Stato, sez. V, 26 aprile 2018, n. 2535.

[7] Cfr. Cons. Stato, sez. III, 31 ottobre 2017, n. 5044; TAR Campania, Napoli, sez. V, 24 agosto 2020, n. 3636.

[8] Cfr. Cons. Stato, sez. V, 27 agosto 2024, n. 7254.

[9] In sede di adozione dell’ordinanza contingibile e urgente, la necessità di provvedere tempestivamente non impone (e nemmeno consente) di dover eseguire approfondite indagini in ordine all’assetto proprietario del bene da mettere in sicurezza, bastando a tal fine una verifica anche sommaria in ordine ai soggetti che avendone la disponibilità materiale o giuridica possano intervenire per prevenire la produzione di un danno imminente, Cons. Stato, sez. V, 11 aprile 2025, n. 3134; 2 aprile 2025, n. 2773; 18 novembre 2024, n. 9216; 15 marzo 2023, n. 2732.

[10] TAR Marche, sez. I, 22 gennaio 2026, n. 60.

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