Permesso di costruire e silenzio della PA: la nuova linea del Consiglio di Stato

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Nel rapporto tra cittadini e Pubblica Amministrazione, il silenzio amministrativo costituisce un tema da sempre piuttosto delicato. Spesso, infatti, l’inerzia degli uffici pubblici ha rappresentato una zona grigia, capace di bloccare diritti, investimenti e iniziative edilizie, lasciando i privati sospesi in un vero e proprio limbo.

Sul punto, è intervenuto di recente il Consiglio di Stato con la sentenza n. 1878 del 9 marzo 2026.

La pronuncia affronta il tema del silenzio assenso in materia edilizia, chiarendone presupposti, limiti e conseguenze, anche alla luce delle recenti riforme legate al PNRR. Il caso trae origine dalla richiesta di permesso di costruire per il recupero abitativo di un sottotetto presentata da una proprietaria al Comune di Vasto, rimasta senza risposta per anni. Di fronte al silenzio dell’amministrazione, la richiedente ha chiesto il riconoscimento del titolo per silentium.

Il caso

La controversia prende avvio nel lontano 2011, quando la proprietaria di un immobile sito nel Comune di Vasto presentava un’istanza di permesso di costruire per il recupero abitativo del sottotetto. Nonostante il decorso del tempo, l’amministrazione non adottava alcun provvedimento espresso. Solo nel 2022 la richiedente attivava formalmente il meccanismo previsto dalla legge, chiedendo l’attestazione dell’avvenuta formazione del silenzio assenso ai sensi dell’art. 20 del Testo Unico Edilizia. Il Comune, tuttavia, respingeva tale richiesta, sostenendo che la domanda fosse incompleta e necessitasse di una serie di integrazioni documentali, tra cui relazioni tecniche, attestazioni energetiche, verifiche sismiche e ulteriori dichiarazioni del progettista.

La normativa stabilisce che, una volta depositata l’istanza di permesso di costruire, l’amministrazione ha un termine di 90 giorni entro il quale deve pronunciarsi. Superata questa soglia senza che sia intervenuto un diniego motivato o una sospensione per integrazioni, il silenzio della P.A. non è più una mera omissione, ma si trasforma in un provvedimento di accoglimento a tutti gli effetti. In altre parole, una volta maturato il termine, il Comune perde il potere di rigetto ordinario e non può più rimettere in discussione la pratica invocando semplici difformità urbanistiche rilevate tardivamente.

La ricorrente impugnava il diniego dinanzi al giudice amministrativo, sostenendo che l’istanza, sebbene carente sotto alcuni profili, fosse comunque dotata degli elementi essenziali idonei ad attivare il meccanismo del silenzio assenso. Secondo tale impostazione, eventuali lacune documentali non avrebbero potuto impedire la formazione del titolo, ma al più giustificare richieste integrative entro i termini procedimentali.

Il TAR Abruzzo respingeva il ricorso, aderendo a un orientamento più restrittivo secondo cui l’incompletezza della documentazione impedisce la formazione del silenzio assenso. La vicenda approda così dinanzi al Consiglio di Stato, chiamato a stabilire quando una domanda edilizia può dirsi idonea a produrre effetti per silentium.

Permesso di costruire e silenzio della PA: la nuova linea del Consiglio di Stato

Con la sentenza n. 1878/2026, i giudici di Palazzo Spada aderiscono all’orientamento più recente secondo cui il silenzio assenso si forma anche in presenza di una domanda non conforme alla normativa sostanziale, purché essa sia “configurabile” sotto il profilo strutturale. In altri termini, la difformità urbanistica o la possibile illegittimità dell’intervento non impediscono la formazione del titolo, ma rilevano eventualmente in una fase successiva, attraverso l’esercizio dei poteri di autotutela.

Questa impostazione supera l’indirizzo più restrittivo, che subordinava il silenzio assenso alla piena conformità dell’istanza alla legge. Secondo il Consiglio di Stato, una simile lettura finirebbe per vanificare la ratio di tale strumento di semplificazione, rendendo incerto l’esito dei procedimenti e frustrando l’obiettivo di garantire tempi certi ai cittadini.

La scelta del Consiglio di Stato di favorire la formazione del titolo anche in presenza di irregolarità sostanziali risponde all’esigenza di evitare che il cittadino resti “prigioniero” di un’incertezza perenne. Se il silenzio assenso fosse subordinato alla piena conformità dell’opera, il meccanismo di semplificazione sarebbe inutile, in quanto il privato non avrebbe mai la sicurezza della validità del proprio permesso, vivendo nel timore che la P.A. possa, a distanza di anni, dichiarare che il titolo non è mai nato a causa di un cavillo urbanistico.

I limiti al silenzio assenso vigenti

La decisione introduce, tuttavia, un fondamentale correttivo, individuando un limite invalicabile, per cui il silenzio assenso non può formarsi in presenza di una domanda “inconfigurabile”. In particolare, è inconfigurabile – dunque inidonea a produrre effetti – l’istanza priva degli elementi essenziali richiesti dalla legge, quali il titolo di legittimazione, gli elaborati progettuali e le asseverazioni tecniche indispensabili. In questi casi, l’inerzia dell’amministrazione non può sanare una carenza strutturale della domanda.

Diversamente, quando la domanda contiene tali elementi minimi, eventuali lacune documentali ulteriori o difformità rispetto alla disciplina urbanistica non impediscono la formazione del silenzio assenso. L’amministrazione conserva, però, alcuni poteri, potendo chiedere integrazioni nei termini procedimentali oppure intervenire successivamente in autotutela, ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990.

La natura della lacuna

Per distinguere quando il silenzio produce effetti, occorre analizzare la natura della lacuna. Se un proprietario presenta un progetto per un ampliamento che supera i limiti di altezza del piano regolatore, ma allega tutta la documentazione tecnica e i titoli di proprietà richiesti, dopo 90 giorni il permesso è formato. In questo caso, la difformità è un vizio di merito che non impedisce la nascita del diritto.

Al contrario, se la domanda venisse inoltrata senza gli elaborati grafici o priva delle asseverazioni tecniche indispensabili, saremmo di fronte a una domanda “inconfigurabile”, in quanto inidonea ad illustrare l’oggetto della richiesta.

Il richiamo alla normativa sul PNRR

Di particolare rilievo è anche il richiamo al quadro normativo più recente, incluso il cd. decreto PNRR, che rafforza il principio secondo cui il decorso del tempo produce effetti giuridici stabili e opponibili, imponendo all’amministrazione di agire tempestivamente. In questa prospettiva, il silenzio assenso viene valorizzato come strumento di certezza del diritto, coerente con i principi costituzionali di buon andamento e con le esigenze eurounitarie di semplificazione.

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