Appalti pubblici: quando il controllore coincide con il controllato

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Quando il controllore coincide con il controllato: RUP, certificato di regolare esecuzione e collaudo dopo il “chiarimento” che ha cambiato le scelte operative. Focus a cura di Luca Leccisotti.

Nel lessico degli appalti pubblici ci sono termini che, appena pronunciati, producono un effetto immediato: fermano i cantieri più di una sospensione e accendono più telefonate di una variante. “Incompatibilità” è uno di questi. Il motivo è semplice: tocca il nervo scoperto della fase esecutiva, cioè il momento in cui la stazione appaltante deve certificare che ciò che ha pagato corrisponde a ciò che ha ottenuto, e deve farlo con atti che non sono meri adempimenti, ma snodi decisivi per saldo, svincolo delle garanzie, gestione delle riserve e tenuta complessiva della responsabilità amministrativa e contabile.

In questa cornice, la domanda che si ripete è brutalmente pratica: chi può attestare la regolare esecuzione dei lavori? E, soprattutto, può farlo chi, dell’esecuzione, è stato anche il presidio quotidiano, magari con un cumulo di funzioni che nelle realtà organizzative più frequenti (enti piccoli, strutture tecniche ridotte, urgenze) non è eccezione ma regola?

Il sistema e i controlli

Il punto non è “se” il sistema debba garantire controlli. Il punto è “come” li garantisce, bilanciando due esigenze in tensione permanente: da un lato la terzietà e la segregazione delle funzioni, dall’altro la semplificazione e la sostenibilità organizzativa.

Il d.lgs. 36/2023, letto con gli allegati che ne costituiscono parte integrante, tiene insieme queste due spinte con una scelta chiara: il collaudo tecnico-amministrativo resta l’architrave della verifica finale dei lavori; il certificato di regolare esecuzione (CRE) è uno strumento sostitutivo, dunque eccezionale e condizionato, pensato per appalti di minore dimensione o minore rischio, ma non utilizzabile “a prescindere”, né trasformabile in una scorciatoia per chiudere l’esecuzione quando l’assetto dei ruoli ha reso il controllo finale troppo vicino al controllo in corso d’opera.

Regolare esecuzione e collaudo

La prima cosa da fissare, senza giri di parole, è che nei lavori pubblici la regolare esecuzione si attesta ordinariamente mediante collaudo. Il collaudo tecnico-amministrativo non è solo una firma finale: è un istituto costruito per offrire una verifica autonoma e, per quanto possibile, indipendente rispetto ai soggetti che hanno progettato, diretto e seguito l’esecuzione.

Questa indipendenza non è un vezzo teorico: serve a rendere credibile l’atto conclusivo e a ridurre il rischio che la catena decisionale che ha gestito l’appalto si autoassolva o si auto-validi. Proprio per questo, il regime delle incompatibilità del collaudatore è tradizionalmente rigoroso e si fonda su un criterio sostanziale: non deve collaudare chi abbia partecipato, a vario titolo, alle attività che il collaudo è chiamato a scrutinare. Il nuovo Codice si muove in continuità con tale impostazione, aggiornandola nel linguaggio e nella struttura ma preservandone la ratio.

Il ruolo del CRE

Il CRE entra in scena come strumento di semplificazione, idoneo a sostituire il collaudo tecnico-amministrativo quando l’ordinamento ritiene che la minore “distanza” tra controllore e controllato sia comunque tollerabile, a fronte del beneficio di ridurre tempi e oneri. Dal punto di vista funzionale, la differenza è netta: il collaudo è un controllo finale strutturalmente terzo, con un soggetto dedicato; il CRE è un atto emesso dal direttore dei lavori e inserito nella governance procedimentale del RUP mediante un passaggio di presa d’atto e conferma di completezza.

Questa architettura a due passaggi è significativa: anche nella via semplificata, il legislatore evita che il CRE diventi un atto solitario e autoreferenziale del direttore lavori, e pretende un presidio del RUP, che è la figura responsabile della conduzione complessiva del progetto e del contratto.

Le peculiarità del RUP

La formula “il RUP ne prende atto e ne conferma la completezza” va intesa nel suo significato tecnico-amministrativo: il RUP non “emette” il certificato, né lo trasforma in un collaudo surrettizio; svolge un controllo di congruenza e completezza documentale e procedimentale, verificando che l’atto sia stato formato dal soggetto competente, nei termini previsti, con il contenuto necessario e in coerenza con la contabilità e con gli atti del contratto (varianti, sospensioni, riprese, verbali, eventuali contestazioni).

È un controllo che ha un peso reale, perché da esso discendono pagamenti e svincoli, e perché un fascicolo esecutivo incoerente o incompleto rende fragili tutte le decisioni successive.

Sovrapposizione dei ruoli

Il problema si manifesta quando i ruoli si sovrappongono. Nella prassi, non è raro che il RUP coincida con il direttore dei lavori, e talvolta anche con il progettista, specie in contesti con risorse tecniche limitate. Qui nasce l’equivoco più diffuso: si tende a leggere il sistema come se esistesse un divieto generalizzato per il RUP di intervenire sul CRE, quasi fosse “incompatibile” in quanto tale. In realtà, il meccanismo è più selettivo, ma proprio per questo più incisivo.

L’ordinamento non afferma che il RUP non possa “redigere” il CRE; stabilisce piuttosto che, al ricorrere di certe condizioni (legate a importo e tipologia dei lavori, e anche al cumulo di funzioni), la stazione appaltante perde la facoltà di sostituire il collaudo con il CRE. In altre parole, non si tratta di trovare qualcuno che firmi al posto di qualcun altro: si tratta di capire se il CRE è utilizzabile come istituto. Se non lo è, l’unica strada è il collaudo.

Discriminanti operative

Il discrimine operativo più rilevante è l’importo, con una soglia che, nella pratica, ha il valore di una linea di confine tra semplificazione e ritorno a garanzie più robuste: un milione di euro. Sotto o pari a tale importo, la stazione appaltante può avvalersi della facoltà di sostituire il collaudo con il CRE, e la disciplina non introduce, in via generale, un divieto automatico collegato al cumulo di funzioni del RUP.

Ciò non significa che la sovrapposizione di ruoli sia “desiderabile” o priva di rischi; significa che il legislatore accetta, entro questa fascia, un modello più snello, confidando che il minor valore economico e la presumibile minore complessità riducano l’esposizione complessiva. È una scelta di politica del diritto: si privilegia l’efficienza, ma la si condiziona comunque a una procedura tracciabile e a un fascicolo esecutivo ordinato.

La facoltà di utilizzo del CRE

Sopra il milione e fino alla soglia europea, la facoltà di usare il CRE non scompare, ma viene condizionata e, in alcune ipotesi, esclusa. Qui la logica cambia: la maggiore dimensione economica e il più alto rischio tecnico-amministrativo richiedono, di regola, un controllo finale più “terzo”. Tra le ipotesi che impediscono la sostituzione del collaudo con il CRE assume rilievo centrale quella in cui il RUP svolga anche le funzioni di progettista o di direttore dei lavori.

È questa la regola che va letta correttamente, perché spesso è stata semplificata in modo fuorviante. Non è un divieto rivolto alla persona del RUP (“tu non puoi fare il CRE”); è una preclusione dell’istituto (“in questo assetto di ruoli non puoi usare il CRE”). L’effetto è più netto: se il RUP cumula progettazione o direzione lavori in un appalto di lavori sopra il milione e sotto soglia, la stazione appaltante deve procedere con collaudo tecnico-amministrativo.

Conseguenze operative

Questa impostazione produce conseguenze operative immediate e, per certi versi, impietose. La prima è che la scelta tra CRE e collaudo va compiuta a monte, non a valle. A valle, cioè a lavori ultimati, la decisione diventa spesso una corsa contro il tempo: l’impresa chiede il saldo, le garanzie devono essere svincolate, e ci si accorge che la procedura programmata (CRE) non è praticabile perché l’assetto dei ruoli la rende incompatibile con le condizioni normative.

In quel momento, organizzare un collaudo significa reperire un collaudatore compatibile, programmare verifiche, gestire tempi e compensi, e soprattutto evitare che la pressione della chiusura produca atti affrettati. La seconda conseguenza è che non si risolve il problema “spostando la penna”: nominare un tecnico interno che firmi il CRE “al posto” del RUP non sana la questione, perché qui non è in gioco la firma, ma la possibilità stessa di usare il CRE in luogo del collaudo. Quando la facoltà è preclusa, l’amministrazione deve cambiare istituto, non sostituire il firmatario.

La lettura corretta del ruolo del RUP

A questo punto diventa centrale una lettura corretta del ruolo del RUP nella fase finale. Il RUP è il responsabile del progetto e del procedimento contrattuale, dunque è fisiologico che sia coinvolto nella chiusura dell’esecuzione. Tuttavia, l’ordinamento distingue tra coinvolgimento nella governance e coinvolgimento nella valutazione tecnica autonoma finale.

Nel CRE, la valutazione tecnica è affidata al direttore dei lavori, che ha seguito l’esecuzione e può attestare la conformità; il RUP presidia la completezza e la coerenza procedimentale. Nel collaudo, invece, la valutazione finale viene spostata su un soggetto distinto, che esprime un giudizio tecnico-amministrativo con un livello di indipendenza maggiore.

Quando il RUP è anche progettista o DL, questa distinzione si inceppa: il medesimo soggetto rischia di essere al contempo progettista, controllore in corso d’opera e “validatore” finale, anche se formalmente il CRE è emesso dal DL. Proprio per evitare questa compressione delle garanzie in appalti di dimensione più significativa, il legislatore reintroduce l’obbligo del collaudo.

Organizzazione e gestione del rischio

La questione, però, non è solo normativa: è anche organizzativa e di gestione del rischio. Sotto il milione, dove la legge consente l’uso del CRE anche in presenza di sovrapposizioni, la stazione appaltante non dovrebbe leggere la facoltà come licenza di approssimazione. Se manca la terzietà soggettiva, occorre aumentare la robustezza oggettiva della tracciabilità.

In concreto significa curare con rigore la contabilità, i verbali, la gestione delle sospensioni e delle riprese, le eventuali non conformità e il loro superamento, la coerenza tra SAL, quadro economico e importi contrattuali, la corretta gestione delle varianti, la ricostruzione delle riserve e delle contestazioni. Un CRE “leggero” sul piano dei ruoli non può essere “leggero” sul piano del fascicolo: altrimenti diventa un punto debole facile da colpire in sede di controllo o contenzioso.

Programmazione del collaudo

Sopra il milione, invece, l’ente deve accettare che la chiusura dell’appalto richieda una pianificazione più strutturata. Programmare il collaudo non è un adempimento in più: è una scelta che consente di chiudere bene, non solo di chiudere in fretta. Il collaudo incide su pagamenti e su responsabilità: un collaudo svolto da soggetto incompatibile o condotto in modo meramente formale può essere contestato, con effetti destabilizzanti sulla regolarità dell’intero procedimento.

Inoltre, la fase di collaudo è il luogo in cui si consolidano o si chiariscono questioni latenti: difformità, vizi, contestazioni, riserve. Non è raro che un contenzioso “esploda” proprio quando l’amministrazione ritiene di aver chiuso e l’operatore economico, invece, non riconosce l’esito o lo utilizza come base per rivendicazioni ulteriori. Un collaudo robusto, condotto con effettività, è una cintura di sicurezza: non elimina il rischio, ma lo riduce e rende difendibili le scelte.

L’incompatibilità

Il tema dell’incompatibilità, in definitiva, va letto come parte del sistema dei controlli della stazione appaltante. Il nuovo Codice chiede un’amministrazione capace di governare il ciclo di vita del contratto, e non solo di compilare atti. La scelta tra CRE e collaudo, e la distribuzione dei ruoli tra RUP, progettista, DL e collaudatore, sono decisioni di assetto. Se l’assetto è coerente, gli strumenti funzionano: il CRE accelera dove la legge lo consente e dove l’organizzazione lo rende sostenibile; il collaudo presidia dove la legge lo pretende o dove la complessità lo consiglia. Se l’assetto è incoerente, gli strumenti diventano trappole: si pensa di risparmiare tempo e si perde mesi; si pensa di semplificare e si apre una finestra di responsabilità personale.

Per questo è utile ribaltare il quesito tipico che circola negli uffici. Non è decisivo chiedersi “il RUP può fare il CRE?”. La domanda giusta è: “posso usare il CRE in questo appalto, con questo importo e con questo assetto di funzioni?”. Sotto o pari a un milione, la risposta è generalmente positiva se l’ente sceglie espressamente di avvalersi della sostituzione e se la procedura è correttamente istruita.

Sopra un milione e sotto soglia, la risposta diventa condizionata e, se il RUP cumula progettazione o direzione lavori, la facoltà viene meno: occorre il collaudo. Da qui discende un criterio operativo elementare ma decisivo: se prevedo di concentrare sul RUP anche ruoli tecnici forti, e sono sopra il milione, devo prevedere il collaudo fin dall’inizio.

Se invece intendo mantenere la facoltà del CRE (quando le altre condizioni lo consentono), devo organizzare l’esecuzione in modo da evitare il cumulo di ruoli che preclude la semplificazione, senza giochi di etichette: la sostanza delle funzioni svolte conta più dei titoli formali.

Considerazioni finali

Resta, infine, una considerazione di prospettiva, che riguarda la maturazione del sistema. Il d.lgs. 36/2023 spinge verso un’amministrazione che non si affida all’eroismo individuale (“uno fa tutto”), ma costruisce processi. La regola che, sopra certe soglie, impone terzietà maggiore non è un attacco al RUP: è una protezione, per l’amministrazione e per le persone. Chiedere a un unico funzionario di progettare, dirigere, controllare e certificare, in appalti significativi, significa esporlo a pressioni e responsabilità sproporzionate. La separazione delle funzioni, quando è richiesta, serve a evitare che il risultato si ottenga al prezzo di fragilità giuridiche e di rischi personali. E serve anche a un altro obiettivo, meno dichiarato ma essenziale: rendere l’atto finale credibile agli occhi di chiunque debba valutarlo, dal revisore al giudice, dall’organo di controllo al cittadino.

In conclusione, il sistema CRE/collaudo, letto insieme alle condizioni e alle preclusioni legate al cumulo di funzioni del RUP, non impone un formalismo sterile. Impone, piuttosto, una scelta consapevole. Sotto certe soglie, l’ordinamento consente di semplificare: ma la semplificazione richiede fascicoli solidi e tracciabilità, non scorciatoie.

Sopra certe soglie, l’ordinamento pretende un controllo finale più terzo: e allora la semplificazione non è più un’opzione quando il controllore rischia di coincidere con il controllato. Se le stazioni appaltanti interiorizzano questa logica e la traducono in organizzazione (programmazione delle figure, scelta esplicita degli istituti, pianificazione dei tempi di chiusura), l’incompatibilità smette di essere una parola che blocca tutto e torna a essere ciò che dovrebbe: una regola di igiene amministrativa, che rende più credibile l’azione pubblica e più difendibile chi la esercita.

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