Limiti all’accesso emulativo del sottoscrittore dell’esposto secondo il TAR

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In questo approfondimento giuridico a cura dell’Avvocato Maurizio Lucca si fa luce sui limiti all’accesso emulativo del sottoscrittore dell’esposto secondo una recente sentenza del TAR.

La sez. I L’Aquila del TAR Abruzzo con la sentenza 4 marzo 2026 n. 122, entra nel merito di un diniego ad una richiesta di acquisire il nominativo del denunciante di un esposto che ha portato ad un accertamento ispettivo, non ritenendo essenziale, ai fini difensivi, individuare l’autore della segnalazione, avendo l’interessato già acquisito tutti gli elementi utili, ritenendo (invero) l’istanza equiparabile ad un “controllo generalizzato” sull’operato della PA, in violazione ad una espressa norma codificata dal comma 3, dell’art. 24, Esclusione dal diritto di accesso, della legge n. 241/1990.

L’accesso emulativo

È noto che non è sufficiente che l’istanza contenga un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive per assicurare l’accesso, in quanto l’ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare [1].

Ne consegue che il c.d. accesso difensivo, esige che la parte interessata debba dimostrare in modo intelligibile il collegamento necessario fra la documentazione richiesta e proprie esigenze di difesa e, in assenza di tale dimostrazione, circa l’indispensabilità della richiesta documentazione, la domanda di accesso rappresenta un tentativo meramente esplorativo di conoscere tutta la documentazione versata agli atti e, pertanto, va dichiarata inammissibile [2].

In termini diversi, l’istanza ostensiva non deve essere uno strumento surrettizio di sindacato generalizzato sull’azione amministrativa, non potendo il diritto di accesso garantire al privato un potere esplorativo di vigilanza da esercitare attraverso il diritto all’acquisizione conoscitiva di atti o documenti, al fine di stabilire se l’esercizio dell’attività amministrativa possa ritenersi svolta secondo i canoni di trasparenza: la disciplina sull’accesso tutela solo l’interesse alla conoscenza e non l’interesse ad effettuare un controllo sull’Amministrazione, allo scopo di verificare eventuali e non ancora definite forme di lesione della sfera dei privati, rilevando che anche l’accesso civico generalizzato non può tradursi in un asserito interesse meramente personale, sottendendo, quindi, una finalità esclusivamente egoistica, incompatibile con le finalità di trasparenza e di interesse generale proprie dell’accesso civico [3].

Fatto

La società ricorrente chiede al GA l’annullamento del provvedimento con il quale è stata respinta l’istanza di accesso agli atti e il conseguente ordine di esibire i documenti, da ricomprendere la conoscenza dell’autore dell’esposto e al suo contenuto in quanto sussisterebbe:

• l’interesse a tutelare la propria immagine commerciale, soprattutto a fronte delle minime irregolarità riscontrate in sede di ispezione;
• procedere in via giudiziaria, ai sensi dell’art. 24 della Costituzione, contro possibili condotte calunniose o vessatorie da parte di privati.

L’esposto

Il ricorso viene respinto con compensazione delle spese.

Il Tribunale precisa che l’esposto costituisce il presupposto dal quale ha origine un’attività amministrativa che si traduce prima in verifiche ispettive, e poi in verbali di accertamento di illeciti amministrativi, a seguito dei quali vengono adottate ordinanze, ovvero altri provvedimenti sanzionatori, rimanendo la segnalazione un elemento esterno al procedimento, in quanto non sussiste il requisito della stretta connessione e del rapporto di strumentalità tra la c.d. denuncia scaturente dalla segnalazione e l’atto finale adottato dalla PA.

In dipendenza di ciò, la segnalazione assume un ruolo meramente sollecitatorio (c.d. d’impulso) dell’esercizio della funzione amministrativa di controllo e verifica, mentre sono gli atti successive all’esposto oggetto di piena accessibilità: la conoscenza degli atti relativi a quest’ultima fase soddisfano, di norma, l’interesse conoscitivo del richiedente.

Fatte queste premesse di inquadramento, il GA rafforza il ragionamento esponendo l’indifferenza nel conoscere il nominativo del segnalante, «che spesso è un dipendente del soggetto sottoposto ad attività ispettiva, soggetto, quindi, a rischio di ritorsione», in ragione di carenza sostanziale di interesse alla conoscenza dell’autore ai fini di esigenze difensive.

Accertamento

A ben vedere, si osserva, che l’illecito amministrativo essendo fondato su autonomi atti di ispezione dell’Autorità amministrativa, relega l’esposto del privato al solo fine sollecitatorio dell’attività procedimentale, senza acquisire efficacia probatoria, facendo in modo che l’esposto, e di conseguenza il sottoscrittore dello stesso, risultano indifferenti per la tutela degli interessi del soggetto sottoposto ad ispezione.

Solo in presenza di elementi o di situazioni particolari il nominativo potrà essere disvelato (accessibile): di fronte al diritto alla riservatezza del terzo, la pretesa di conoscenza dell’esposto da parte del richiedente, se svincolata dalla preordinazione all’esercizio del diritto di difesa, acquista un obiettivo connotato ritorsivo che l’ordinamento non può tutelare.

L’interesse ostensivo

L’art. 22, comma 1, lettera d), della legge n. 241 del 1990, definisce l’interesse legittimante all’accesso, indicandolo in «un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso» [4], sicché la necessità della conoscenza del documento determina il nesso di strumentalità tra il diritto all’accesso e la situazione giuridica ‘finale’, nel senso che l’ostensione del documento amministrativo deve essere valutata, sulla base di un giudizio prognostico ex ante, come il tramite – in questo senso strumentale – per acquisire gli elementi di prova in ordine ai fatti (principali e secondari) integranti la fattispecie costitutiva della situazione giuridica ‘finale’ controversa e delle correlative pretese astrattamente azionabili in giudizio.

L’Amministrazione dovrà, quindi, valutare sull’astratta pertinenza della documentazione rispetto all’oggetto della res controversa, avendo l’interesse legittimante circoscritto a quelle ipotesi che – sole – garantiscono la piena corrispondenza tra la situazione (sostanziale) giuridicamente tutelata ed i fatti (principali e secondari) di cui la stessa fattispecie si compone, una comparazione tra l’interesse concreto di cui la parte domanda la tutela in giudizio (o che la stessa intende far valere in sede stragiudiziale o preprocessuale) e l’astratto paradigma legale che ne costituisce la base legale, con un collegamento diretto al documento richiesto (c.d. nesso di strumentalità) e la relativa motivazione (ex comma 2, dell’art. 25, Modalità di esercizio del diritto di accesso e ricorsi, delle legge n. 241 del 1990).

Sotto questi profili va, pertanto, escluso (caso di specie) che possa ritenersi sufficiente un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite ad un processo già pendente oppure ancora instaurando, per consentire l’accesso al nominativo dell’autore dell’esposto poiché non è dalla conoscenza del nome che dipende la difesa del denunciato: la conoscenza dei fatti e delle allegazioni contestati risulta, infatti, già assicurata dal verbale di accertamento e, dunque, non è necessario risalire al precedente esposto [5].

Proiezioni

La sentenza si allinea alla negazione dell’ammissibilità di accessi esplorativi, ritenuti alla stregua di un’ispezione popolare volta alla verifica della legittimità e dell’efficienza dell’azione amministrativa, fuori da ogni contesto di una qualche utilità sotto diversi profili, primo del quale l’interesse pubblico mancando, allo stesso tempo, un interesse qualificato privato: una concreta esigenza alla tutela di una posizione giuridicamente rilevante, strumentale all’accesso [6].

Si conferma che l’accesso agli atti, anche se strumentale all’esercizio del diritto di difesa, deve essere, pur sempre, sorretto da un interesse conoscitivo personale, attuale e concreto, non potendo il suo esercizio perseguire finalità emulative, né avere pure ac simpliciter carattere esplorativo, ossia tradursi in un controllo generalizzato dell’attività amministrativa, che possa risolversi anche in un intralcio all’esplicazione dell’attività amministrativa o in uno strumento di ispezione popolare e di “pressione” sulle pubbliche amministrazioni, specie ove icto oculi non trova valida valenza (se non una finalità percepita come ritorsiva).

Sotto altro profilo, volendo consentire l’accesso all’esposto, si dovrà dimostrare la sussistenza di proprie “esigenze defensionali”, motivando congruamente l’istanza per assicurare all’Amministrazione un vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare: spetta alla parte interessata dimostrare in modo intelligibile il collegamento necessario fra la documentazione richiesta e proprie esigenze di difesa e, in assenza di tale dimostrazione, circa l’indispensabilità della richiesta documentazione, la domanda di accesso rappresenta un tentativo meramente esplorativo di conoscere tutta la documentazione versata agli atti e, pertanto, va dichiarata inammissibile [7].

Note

[1] Cfr. Cons. Stato, sez. V, 20 giugno 2022, n. 5025; Ad. Plen., 18 marzo 2021, n. 4.

[2] TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, 1° agosto 2025, n. 1338.

[3] TAR Campania, Napoli, sez. VII, 21 marzo 2025, n. 2443.

[4] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 30 ottobre 2020, n. 6657.

[5] Cons. Stato, sez. III, 1° marzo 2021, n. 1717.

[6] Cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 24 aprile 2012, n. 7; 20 aprile 2006, n. 7; 24 giugno 1999, n. 16; sez. IV, 23 novembre 2002, n. 6435.

[7] Cfr. TAR Puglia, Bari, sez. II, 29 maggio 2023, n. 824. Vedi, LUCCA, Pieno accesso al nominativo del privato whistleblower: il parere del Consiglio di Stato, lentepubblica.it, 18 febbraio 2026;

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