Servizi alla persona e principio di rotazione: tra specialità normativa e esigenze di continuità

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Nel solco delle innovazioni introdotte dal nuovo Codice dei contratti pubblici – D.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 –, l’affidamento dei servizi alla persona, specie in ambito sottosoglia comunitaria, solleva una serie di questioni interpretative rilevanti in merito all’applicabilità del principio di rotazione.

Tema ancor più attuale alla luce della recente sentenza n. 108/2025 del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, la quale ha avuto il merito di delineare, con precisione chirurgica, i presupposti per una deroga motivata alla rotazione negli affidamenti diretti dei servizi alla persona, fondandosi sull’art. 128 del Codice.

La disciplina del principio generale di rotazione

Il principio generale di rotazione, come noto, trova la sua collocazione normativa nell’art. 49, comma 2, del Codice, quale strumento a tutela della concorrenza e della parità di trattamento tra gli operatori economici, specie in ambito sottosoglia. Tuttavia, il combinato disposto dei commi 3 e 8 dell’art. 128 introduce una disciplina di specialità, calibrata sulle peculiarità dei servizi alla persona, che può legittimamente derogare a tale principio, purché in presenza di una motivazione congrua, logica e coerente con i principi generali dell’azione amministrativa.

Il principio di rotazione si configura come presidio funzionale alla promozione del pluralismo concorrenziale e alla prevenzione di affidamenti reiterati, che potrebbero compromettere l’effettivo accesso al mercato. L’art. 49, nel ribadire tale impostazione, individua la rotazione non solo come strumento di garanzia, ma anche come criterio sostanziale da applicare già nella fase di programmazione degli affidamenti.

Tale principio impone alla stazione appaltante, in particolare al RUP, di evitare il consolidamento di posizioni dominanti e di assicurare, anche negli affidamenti diretti, un’effettiva alternanza tra operatori economici, al fine di garantire trasparenza, imparzialità e buona amministrazione. Non si tratta, tuttavia, di un vincolo assoluto: il Codice prevede esplicitamente la possibilità di disapplicarlo, laddove esistano motivate esigenze che giustifichino una scelta diversa, come accade nei servizi alla persona.

L’art. 128 del Nuovo Codice Appalti

L’art. 128 del D.lgs. 36/2023 rappresenta una norma di settore, connotata da una finalità di tutela sostanziale delle categorie vulnerabili e dalla necessità di garantire la continuità, la qualità e l’efficacia dei servizi sociali erogati.

Il comma 3 dell’art. 128 precisa che l’affidamento dei servizi alla persona deve garantire, tra l’altro, i seguenti requisiti:

• Qualità, continuità, accessibilità, disponibilità e completezza dei servizi;
• Attenzione alle esigenze specifiche delle diverse categorie di utenti;
• Coinvolgimento attivo degli utenti, in coerenza con i principi dell’inclusività e della co-progettazione.

In tale contesto, la norma non menziona il principio di rotazione, omissione che – come chiarito anche nella relazione illustrativa al Codice – è frutto di una scelta consapevole del legislatore. Ne deriva che, nei servizi alla persona sottosoglia, la rotazione può recedere rispetto ad altri valori di rango superiore, come la continuità assistenziale e la qualità della prestazione.

La sentenza CGA Sicilia n. 108/2025: un approccio teleologico

La pronuncia del CGA Sicilia si inserisce in un filone giurisprudenziale ormai consolidato, secondo cui la disciplina speciale dell’art. 128 prevale su quella generale dell’art. 49.

Il Collegio ha rilevato che, pur mancando nel dettato normativo un espresso richiamo alla rotazione, ciò non implica una sua esclusione automatica, ma consente una deroga motivata, fondata su una valutazione comparativa tra l’interesse alla concorrenza e quello alla continuità e qualità del servizio.

In altri termini, la rotazione resta applicabile in via generale, ma può essere disapplicata – in maniera non automatica – allorquando sussistano esigenze concrete e motivate che rendano preferibile il riaffidamento al medesimo operatore.

Ciò che il CGA intende evitare, in linea con i principi codicistici e costituzionali, è una reiterazione sistematica e immotivata degli affidamenti diretti al medesimo soggetto. A tal fine, la sentenza chiarisce che:

«Ciò che costituisce ‘urgenza’ in una fattispecie concreta non ‘necessariamente’ debba considerarsi tale nel reiterarsi nel tempo dell’affidamento».

Il principio guida è la motivazione adeguata dell’affidamento, che non può risolversi in un generico richiamo all’urgenza o alla convenienza, ma deve evidenziare elementi concreti, come:

• il grado di soddisfazione degli utenti;
• la necessità di garantire la continuità terapeutica o relazionale;
• l’assenza di operatori alternativi in grado di fornire prestazioni equivalenti.

Il ruolo del RUP: responsabilità motivazionale e controllo ex ante

Il Responsabile Unico del Progetto (RUP), alla luce della riforma e delle indicazioni giurisprudenziali, assume un ruolo cardine nel procedimento motivazionale. La sua valutazione deve essere:

• Specificamente riferita alla fattispecie concreta;
• Supportata da elementi oggettivi e verificabili;
• Adeguatamente documentata, anche ai fini della tracciabilità delle decisioni.

In mancanza di tali presupposti, il riaffidamento al medesimo operatore può essere annullato in sede giurisdizionale per violazione dei principi di imparzialità e buon andamento.

Il principio di accesso al mercato, sancito dall’art. 3 del Codice, impone che ogni affidamento, anche se diretto e sottosoglia, debba avvenire secondo criteri di:

• trasparenza;
• concorrenza;
• parità di trattamento.

Tali principi non possono essere compressi in maniera arbitraria nemmeno in presenza di deroghe legislative, e devono pertanto guidare anche le scelte motivate di non applicazione della rotazione.

Il quadro normativo e giurisprudenziale sin qui esaminato consente di delineare alcune linee guida operative per le stazioni appaltanti:

1. Il principio di rotazione trova applicazione anche nei servizi alla persona, ma può essere derogato per ragioni speciali e motivate.
2. L’art. 128 rappresenta una disciplina di settore che prevale sulla norma generale, ma non consente automatismi.
3. La motivazione dell’affidamento diretto deve essere specifica, concreta e verificabile, con riferimento ai parametri del comma 3 dell’art. 128.
4. Il RUP assume una responsabilità decisiva, in qualità di garante della legittimità e dell’efficienza della procedura.
5. Affidi reiterati al medesimo operatore sono ammissibili solo in presenza di una motivazione oggettiva e non reiterata nel tempo.

Alla luce di quanto esposto, l’interprete e l’operatore pubblico sono chiamati ad applicare con equilibrio i principi della concorrenza e della continuità, secondo una logica integrata e finalistica, che tenga conto delle peculiarità dei servizi alla persona e della necessità di garantire prestazioni qualificate e accessibili per tutte le fasce della popolazione.

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