Il parere del TAR sulla legittimazione dei consiglieri comunali dissenzienti

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La sez. I Salerno, del TAR Campania, con la sentenza 20 febbraio 2026 n. 1231, conferma i confini della legittimazione attiva dei consiglieri comunali contro le deliberazioni adottate dall’organo consigliare, a cui fanno parte: focus a cura dell’Avv. Maurizio Lucca.

La legittimazione che può sussistere solo in presenza di una lesione diretta alle prerogative e ai diritti inerenti lo status, non potendo impugnare provvedimenti deliberati al di fuori delle lesioni dello ius ad officium perché il giudizio amministrativo non è di regola aperto alle controversie tra organi o componenti di organi di uno stesso ente ma è diretto a risolvere controversie intersoggettive: una tutela alle prerogative dell’eletto non sindacabili dall’esterno dal GA nel merito della decisione assunta con il voto contrario dei dissenzienti.

La legittimazione attiva

In via ordinaria, la giurisdizione amministrativa ha natura soggettiva, in quanto deputata ad erogare tutela giurisdizionale – salvo i casi espressamente previsti di azione popolare – al titolare di una situazione giuridica soggettiva lesa dall’azione amministrativa (non potendo con il ricorso al giudice essere richiesto un mero controllo oggettivo della legittimità dell’azione amministrativa, scisso da una concreta lesione arrecata agli specifici interessi di un determinato consociato) [1].

Invero, non ogni violazione di forma o di sostanza nell’adozione di una deliberazione (che di per sé può produrre un atto illegittimo impugnabile dai soggetti diretti destinatari o direttamente lesi dal medesimo), si traduca in una automatica lesione dello ius ad officium, giungendosi, altrimenti, al paradosso che qualunque delibera consiliare dovrebbe ritenersi impugnabile dai consiglieri dissenzienti quanto meno con riferimento alla censura relativa alla pretesa conformità di essa al modello legale [2].

In termini diversi, la verifica della legittimità dei provvedimenti amministrativi impugnati non va compiuta nell’astratto interesse generale, ma è finalizzata all’accertamento della fondatezza della pretesa sostanziale (il c.d. merito) fatta valere, ritualmente, dalla parte attrice, sicché il GA in via preliminare verifica la titolarità in capo all’attore (consigliere comunale) di una legittimazione connessa alla posizione che si ritiene lesa, che non può estendersi alla legittimità del provvedimento (afferenti a meri profili di legittimità dell’azione amministrativa non incidenti sulla posizione giuridica del consigliere ricorrente), quanto alla lesione dei diritti del consigliere nell’esercizio della funzione [3]; diversamente si entrerebbe nella valutazione della decisione adottata, ovvero nelle controversia tra organi o componenti di organi dello stesso ente [4].

L’impugnabilità delle deliberazioni collegiali da parte del componente dell’organo non è invece mai ammessa per motivi attinenti in via esclusiva al contenuto intrinseco della deliberazione [5].

L’approdo comporta che l’impugnazione del provvedimento promossa da un consigliere comunale la legittimazione deve essere correlata unicamente alla lesione di prerogative proprie del singolo consigliere (laddove l’atto incida su un diritto spettante alla persona fisica investita della carica) o a violazioni procedurali lesive del munus rivestito dal componente dell’organo, ovvero ad atti incidenti la propria sfera giuridica, che compromettano il corretto esercizio del mandato, giacché, ove fossero legittimati ad impugnare le deliberazioni alla cui assunzione hanno partecipato, verrebbe alterato lo stesso principio della collegialità dell’organo deliberante e del rispetto, da parte della minoranza, della volontà della maggioranza regolarmente formatasi, che è volontà imputabile all’organo.

Diversamente, si consentirebbe ad ogni consigliere di minoranza – pur in mancanza del peso politico per incidere sulle decisioni consiliari – di agire in via giudiziale per il loro annullamento, recuperando in una sede diversa da quella consiliare quel peso politico non attribuito con il voto per formare una maggioranza necessaria ad approvare le deliberazioni o a bocciarle: una non accettabile alterazione delle regole della rappresentanza e della separazione dei poteri, affidando ad un giudice la valutazione del merito politico (incensurabile).

Si è affermato che i membri del Consiglio comunale possono impugnare gli atti ritenuti pregiudizievoli quando ravvisino e censurino:

• erronee modalità di convocazione dell’organo consiliare [6];
• violazione dell’ordine del giorno;
• inosservanza del deposito della documentazione necessaria per poter liberamente e consapevolmente deliberare;
• più in generale, per tutte quelle circostanze che precludano in tutto o in parte l’esercizio delle funzioni relative all’incarico [7].

Va aggiunto che in presenza di tali violazioni (ossia, del munus che gli viene riconosciuto dall’ordinamento) il consigliere comunale deve esprimere il proprio dissenso durante i lavori consiliari, eccependo (a verbale) la lesione del diritto proprio senza prestare acquiescenza, dimostrando la volontà di non soprassedere alla violazione enunciata, chiedendo – con mozione d’ordine – la sospensione della seduta o il rinvio: una formale eccezione ai lavori non potendo rinviare in sede di impugnazione le pretese violazioni, una volta approvata la deliberazione (peraltro, costituirebbe – il silenzio – una violazione agli obblighi di collaborazione e di lealtà nella conduzione del dibattito, tacendo su profili attinenti propriamente ai propri diritti) [8].

Ne discende che, qualora un componente di un organo collegiale sia presente nella seduta e non segnali la ritenuta illegittimità o irregolarità procedurale, né si attivi coi previsti meccanismi procedimentali, diventano del tutto irrilevanti i presunti vizi, avendo questi rinunciato a farli valere.

Qualora l’esito della votazione sia a lui sgradito, il consigliere – che si sia limitato a segnalare l’irregolarità della convocazione, ma non si sia attivato con modalità più concrete – non può poi dedurre in sede giurisdizionale la verificazione di circostanze che aveva l’onere di palesare e contestare tempestivamente in sede amministrativa [9].

Fatto

Nella sua essenzialità, i consiglieri comunali dissenzienti impugnano una delibera consiliare avente ad oggetto la nomina di cinque membri esperti in materia paesaggistica-ambientale, ritenendo violata da una parte, la parità di genere, dall’altra parte, l’individuazione dei criteri per la nomina.

Merito

Il Tribunale dichiara il ricorso inammissibile, allineandosi alla granitica giurisprudenza sulla legittimazione dei consiglieri comunali a impugnare le delibere dell’organo di cui fanno parte.

Vengono confermati i confini non valicabili, avendo la tutela rimessa alle sole lesioni dello ius ad officum [10]:

• la legittimazione dei consiglieri comunali dissenzienti ad impugnare le delibere dell’organo di cui fanno parte ha carattere eccezionale;
• il giudizio amministrativo non è di regola aperto alle controversie tra organi o componenti di organi di uno stesso ente ma è diretto a risolvere controversie intersoggettive;
• la legittimazione sussiste solo ad impugnare atti direttamente e concretamente lesivi del munus proprio del consigliere comunale;
• ne consegue che la lesione può ammettersi solo a fronte della compromissione di un diritto spettante alla persona investita della carica di consigliere, dovendosi escludere che ogni violazione di forma o di sostanza nell’adozione di una deliberazione, che di per sé può produrre un atto illegittimo impugnabile dai soggetti diretti destinatari o direttamente lesi dal medesimo, si traduca in una automatica lesione dello ius ad officium [11].

Nel caso di specie, non sono rinvenibile lesioni alle prerogative dei consigliari, quali ad esempio i vizi attinenti alle erronee modalità di convocazione dell’organo consiliare; alla violazione dell’ordine del giorno; all’inosservanza del deposito della documentazione necessaria per poter liberamente e consapevolmente deliberare.

Note

[1] TAR Campania, Salerno, sez. I, 25 novembre 2025, n. 1920.

[2] TAR Lazio, Roma, sez. II, 30 giugno 2020, n. 7322.

[3] Cons. Stato, Adun. Plen., 7 aprile 2011, n. 4.

[4] TAR Sicilia, Catania, sez. III, 11 marzo 2022, n. 698.

[5] Cons. Stato, sez. III, 24 marzo 2022, n. 2164.

[6] Quando un componente di un organo collegiale sia presente nella seduta del medesimo organo e non segnali all’inizio di essa l’illegittimità o l’irregolarità che abbia caratterizzato la sua convocazione, diventano del tutto irrilevanti i vizi della convocazione medesima. Il medesimo componente – potendo chiedere un differimento della seduta al fine di poter svolgere compiutamente le proprie funzioni – non può tacere le circostanze riguardanti la propria convocazione: se non segnala l’accaduto e non chiede il differimento della seduta, il componente dell’organo collegiale rinuncia seduta stante a far valere i vizi della convocazione. Pertanto, qualora l’esito della votazione sia a lui sgradito, il consigliere che nulla ha segnalato sulla regolarità della convocazione non può poi dedurre in sede giurisdizionale – per la prima volta – la verificazione di circostanze che aveva l’onere di palesare in sede amministrativa, Cons. Stato, sez. IV, 13 aprile 2021, n. 3034.

[7] Vedi, LUCCA, Nessuna legittimazione del consigliere comunale cittadino dissenziente, lentepubblica.it, 18 febbraio 2025.

[8] Cfr. TAR Sicilia, Catania, sez. V, 23 ottobre 2023, n. 3134; TAR Lombardia, Brescia, sez. II, 23 settembre 2024, n. 752.

[9] TAR Lazio, Roma, sez. II bis, 17 febbraio 2026, n. 3046

[10] Cons. Stato, sez. V, 7 luglio 2014, n. 3446; TAR Campania, Salerno, sez. I, 1° marzo 2024, n. 1433.

[11] TAR Campania, Napoli, sez. I, 7 novembre 2018, n. 6473 e 5 giugno 2018, n. 3710.

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