Incentivi tecnici, ecco chi “accerta e attesta” davvero

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Il pronome vale una responsabilità dirigenziale: ecco chi “accerta e attesta” all’interno del complesso meccanismo degli incentivi tecnici. Focus a cura di Luca Leccisotti.

Nella disciplina degli incentivi per funzioni tecniche, a volte non è una “grande” norma a spostare gli equilibri, ma un dettaglio grammaticale che si porta dietro conseguenze amministrative molto concrete: chi deve accertare e attestare le attività effettivamente svolte dai dipendenti destinatari dell’incentivo?

È una domanda che non vive nei convegni, ma nei corridoi di ragioneria, nei rilievi dei revisori, nei dubbi del personale e – quando va male – nelle contestazioni di responsabilità. L’art. 45, comma 4, del d.lgs. 36/2023, nel prevedere che l’incentivo sia corrisposto dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente (o da altro dirigente incaricato), “sentito il RUP”, e che qualcuno “accerta e attesta” le specifiche funzioni tecniche svolte, ha prestato il fianco a un’interpretazione bifronte: il soggetto che corrisponde l’incentivo è lo stesso che accerta e attesta, oppure l’accertamento e l’attestazione spettano al RUP, mentre il dirigente si limiterebbe alla sola corresponsione?

Il quesito non è sofistico, perché da esso dipendono la tenuta del procedimento, la corretta separazione dei ruoli, la configurazione del controllo interno e, non ultimo, la difendibilità dell’atto di liquidazione rispetto a controlli contabili, ispezioni e contenziosi.

La funzioni degli incentivi tecnici

Il punto di partenza non può che essere la funzione dell’incentivo. L’incentivo per funzioni tecniche, nel disegno del nuovo Codice, non è un premio indistinto né una componente accessoria “automatica”, ma un istituto finalizzato a valorizzare e remunerare, in modo selettivo, prestazioni tecnico-professionali rese nell’interesse pubblico lungo il ciclo di vita del contratto.

Proprio perché selettivo, l’incentivo vive e muore sul requisito dell’effettività: non basta l’appartenenza a un ufficio o l’intestazione formale di un ruolo; occorre che le specifiche funzioni tecniche siano state svolte, con un contributo riconoscibile e coerente rispetto alle attività incentivabili individuate dalla disciplina primaria e dal regolamento interno dell’amministrazione. Da qui l’esigenza di un “accertamento” e di una “attestazione” che non siano rituali, ma fondati su riscontri e tracciabilità.

Tuttavia, proprio questa esigenza apre la questione organizzativa: chi, dentro la stazione appaltante, è legittimato a compiere il riscontro e a certificare l’effettività delle prestazioni, assumendosene la responsabilità?

Soggetti titolari e ambiguità

Sul piano letterale, la disposizione del comma 4 presenta una struttura tipica del legislatore amministrativo: individua il soggetto titolare del potere di erogazione (“è corrisposto dal…”), inserisce una fase procedimentale di consultazione (“sentito il RUP”) e collega l’erogazione a una condizione (“che accerta e attesta…”).

È qui che si innesta l’ambiguità: il relativo “che” può essere riferito al soggetto appena nominato (responsabile di servizio/dirigente incaricato), oppure può essere inteso come rinvio al RUP menzionato subito prima. In molti uffici la tentazione di “scaricare” l’accertamento sul RUP è forte, perché il RUP è la figura che conosce il progetto, governa l’istruttoria, coordina le fasi e, in concreto, sa davvero chi ha fatto cosa.

Ma la conoscenza operativa non coincide automaticamente con la competenza giuridica a attestare e assumersi la responsabilità dell’atto presupposto alla liquidazione.

Chi attesta gli incentivi tecnici?

L’orientamento chiarificatore che si è consolidato in sede ministeriale – e che ha trovato una formulazione netta nel parere del Servizio Supporto Giuridico del MIT – scioglie il nodo in senso dirigenziale: è il responsabile di servizio preposto alla struttura competente, o altro dirigente incaricato dall’amministrazione, a dover accertare e attestare l’effettivo svolgimento delle specifiche funzioni tecniche, dopo aver sentito il RUP.

La consultazione del RUP non è un orpello, ma una fase istruttoria funzionale: il RUP fornisce elementi, riscontri, valutazioni e dati di contesto; tuttavia, la titolarità della “certificazione” amministrativa e la conseguente responsabilità restano in capo al dirigente (o responsabile di servizio), che poi dispone la corresponsione. Il passaggio è tutt’altro che neutro: significa che l’amministrazione non può costruire un procedimento in cui il dirigente paga e il RUP “certifica” da solo, come se l’atto di liquidazione fosse un automatismo contabile. Il legislatore, al contrario, sembra imporre una saldatura tra potere di spesa e responsabilità dell’accertamento, temperata da un dovere di ascolto del RUP.

Responsabilità e liquidazione degli incentivi

Questa lettura è coerente con un criterio sistemico che attraversa l’organizzazione amministrativa: la responsabilità del dirigente in materia di gestione, controllo e utilizzo delle risorse. Nel perimetro del d.lgs. 165/2001, e nelle discipline organizzative degli enti territoriali, la dirigenza non è solo il terminale che firma il mandato di pagamento, ma è il soggetto che deve governare la correttezza sostanziale del procedimento di spesa.

La liquidazione non è una “mera fase contabile”, bensì un atto di gestione che presuppone la verifica dei presupposti giuridici e fattuali della spesa. Se l’incentivo è subordinato, per norma primaria, all’accertamento e attestazione dell’effettivo svolgimento di specifiche funzioni tecniche, è logico che tale verifica sia imputata al soggetto che dispone l’erogazione, salva l’istruttoria tecnica e informativa svolta da chi ha la conoscenza diretta delle attività (il RUP). In questa prospettiva, l’audizione del RUP è la garanzia di un accertamento informato; ma l’atto di attestazione resta nell’alveo della responsabilità gestionale dirigenziale.

Richiamo alla relazione illustrativa

Non va sottovalutato, inoltre, il richiamo alla relazione illustrativa. È vero: la relazione non è fonte normativa e non vincola l’interprete come una disposizione di legge. Però, in un settore ad alta tecnicalità e con una riforma recente, la relazione illustrativa assume un valore di supporto interpretativo non trascurabile, soprattutto quando il testo presenta un’ambiguità linguistica reale.

Qui il chiarimento è esplicito: l’erogazione è subordinata all’accertamento e attestazione, ad opera del responsabile del servizio o di altro dirigente incaricato, dell’effettivo svolgimento delle funzioni tecniche da parte del dipendente. Questo argomento rafforza la lettura secondo cui il pronome relativo “che” si riferisce al dirigente, non al RUP. E non è un dettaglio: significa che l’ordinamento non ha inteso concentrare sul RUP anche questo onere certificativo, ma ha preferito un modello a “doppio binario”: istruttoria tecnica e di merito dal RUP, decisione attestativa e liquidatoria dal dirigente.

Piano pratico

Sul piano pratico, la conseguenza è immediata: i regolamenti interni sugli incentivi tecnici e le procedure di liquidazione vanno strutturati in modo da riflettere questo riparto. È il dirigente/responsabile di servizio che deve risultare come soggetto attestatore, mentre il RUP deve essere chiamato a rendere un apporto istruttorio formalizzato (parere, relazione, nota, proposta, o comunque un contributo tracciabile). Ciò consente di evitare due patologie opposte, entrambe rischiose.

La prima è l’attestazione “monocratica” del RUP senza filtro dirigenziale, che espone a obiezioni sulla competenza e sulla correttezza del procedimento, e che può trasformare il RUP in un certificatore “universale”, con un carico di responsabilità non coerente con la sua funzione. La seconda è la liquidazione “cieca” del dirigente senza reale istruttoria, che lascia la spesa priva di un supporto tecnico-informativo qualificato e rende il pagamento vulnerabile a rilievi di controllo, perché l’effettività delle attività non può essere presunta.

Consultazione del RUP

La consultazione del RUP, peraltro, va intesa in modo sostanziale. “Sentito il RUP” non è l’equivalente di un visto burocratico: è l’indicazione di una fase istruttoria necessaria, in cui il RUP contribuisce a ricostruire la catena delle prestazioni tecniche svolte, la loro riconducibilità alle attività incentivabili e la loro effettività.

Il dirigente, nel attestare, non dovrebbe limitarsi a recepire passivamente, ma deve esercitare un controllo di ragionevolezza e coerenza: verificare che le attività siano documentate, che i nominativi e i ruoli siano compatibili con l’organigramma e con gli incarichi formalmente attribuiti, che non vi siano sovrapposizioni irragionevoli o duplicazioni, che le percentuali o quote siano coerenti con il regolamento interno, e che la proposta sia allineata all’andamento del contratto e alle fasi effettivamente svolte. Questo controllo non trasforma il dirigente in un tecnico progettista; lo colloca però nel suo ruolo corretto: garante della legittimità e della correttezza della spesa accessoria.

Rischi ed equilibri

Si potrebbe obiettare: se il dirigente deve attestare, allora il RUP rischia di essere ridotto a mero “informante”. In realtà è l’opposto, se si lavora bene. La previsione di una consultazione obbligatoria valorizza il RUP perché rende il suo contributo istruttorio un passaggio necessario, non facoltativo. Il RUP diventa il perno della conoscenza procedimentale e tecnica, ma senza caricarsi l’atto finale che produce effetti economici diretti.

È un equilibrio sano, soprattutto in una stagione in cui il RUP è già gravato da responsabilità pervasive sul ciclo di vita del contratto: programmazione, affidamento, gestione dell’esecuzione, controlli, varianti, contestazioni, chiusura. Se al RUP si aggiungesse anche la titolarità dell’accertamento e attestazione dell’incentivo, il sistema rischierebbe di concentrare eccessivamente potere e responsabilità su un unico snodo, riducendo la segregazione interna e aumentando l’esposizione personale a contestazioni.

Prevenzione dei conflitti interni

C’è anche un profilo di prevenzione dei conflitti interni. In molte amministrazioni gli incentivi sono terreno sensibile, perché toccano aspettative economiche, percezioni di equità e dinamiche tra uffici. Se l’attestazione fosse rimessa al RUP, si potrebbe creare un circuito di pressione informale: “se non mi riconosci, ti creo problemi”, o, al contrario, “se mi riconosci troppo, ti espongo”. Il filtro dirigenziale, con un procedimento tracciato, riduce la personalizzazione del conflitto e riconduce la scelta a criteri regolamentari e verifiche documentali. Non elimina le tensioni, ma rende più difficile che diventino arbitrio.

Struttura competente

Naturalmente, resta un punto decisivo: la struttura competente e il dirigente “incaricato” non sono formule astratte. L’amministrazione deve individuare con chiarezza quale sia la struttura competente per la gestione degli incentivi e quale dirigente/responsabile di servizio eserciti il potere di corresponsione e attestazione.

Nei comuni privi di dirigenza, il problema si traduce nell’individuazione del responsabile di servizio con poteri gestionali; nelle amministrazioni con dirigenza articolata, può essere necessario un atto di incarico specifico, soprattutto quando le funzioni tecniche coinvolgono più strutture o quando l’unità organizzativa del RUP non coincide con quella che gestisce il personale o la spesa.

L’indeterminatezza organizzativa è un rischio: se non è chiaro chi è competente, ogni liquidazione diventa discutibile. Qui l’interpretazione ministeriale spinge in una direzione: non basta un generico “atto del RUP”; serve un atto dirigenziale che accerti e attesti, previa istruttoria e ascolto del RUP.

La logica del risultato

Una lettura evolutiva impone anche di collegare il tema alla logica del risultato, che attraversa il nuovo Codice. L’incentivo tecnico, per sua natura, dovrebbe essere coerente con la qualità dell’azione amministrativa e con la capacità di governare tempi, costi, qualità e rischi del contratto. Proprio per questo, l’accertamento e l’attestazione non dovrebbero ridursi a una griglia statica di ore o presenze, ma dovrebbero misurarsi, almeno in parte, sulla concretezza delle attività rese e sulla loro riconducibilità alle fasi e ai bisogni del procedimento.

Ovviamente l’amministrazione non può inventare criteri arbitrari: deve stare nel perimetro della legge e del proprio regolamento. Ma è evidente che, in un sistema orientato al risultato, la verifica di effettività non può essere un gesto notarile. L’intervento del dirigente, che ha una visione di gestione e responsabilità complessiva, può aiutare a evitare sia l’automatismo, sia la discrezionalità senza criteri, purché il procedimento sia trasparente e documentato.

Responsabilità spostata maggiormente sul RUP?

Da questa angolazione si comprende anche perché l’interpretazione che sposterebbe l’accertamento sul RUP, lasciando al dirigente la sola corresponsione, sia meno convincente sul piano sistemico: spezzerebbe il nesso tra potere di spesa e responsabilità dell’accertamento, trasformando il dirigente in un esecutore di una certificazione altrui, e il RUP nel vero dominus della fase presupposta.

È un modello che può funzionare “di fatto”, ma è fragile “di diritto”, perché crea un rischio di deresponsabilizzazione del soggetto che dispone il pagamento e un rischio di sovraresponsabilizzazione del RUP, che si troverebbe a svolgere un’attività di attestazione con effetti economici senza essere il titolare del potere di erogazione. In un contesto di controlli sempre più attenti alle catene decisionali, questa asimmetria è un invito a nozze per rilievi e contestazioni.

Non si tratta solo di “punire”

Il tema non va però risolto con un formalismo punitivo. La soluzione più solida è costruire, dentro ogni amministrazione, un procedimento “a prova di futuro”: regolamento chiaro, ruoli definiti, tracciabilità documentale, istruttoria del RUP formalizzata e atto dirigenziale motivato quanto basta. Non serve trasformare l’incentivo in un processo penale; serve che sia difendibile.

E “difendibile” significa una cosa semplice: se domani arriva un revisore, un ispettore o un giudice contabile, l’amministrazione deve poter mostrare che l’incentivo è stato pagato perché le funzioni tecniche erano effettivamente svolte, e che questa effettività è stata accertata e attestata dal soggetto competente, dopo aver acquisito le informazioni dal RUP. Il resto è rumore.

Considerazioni finali

In chiusura, la lezione vera di questo chiarimento non è che “vince il dirigente” o che “perde il RUP”. La lezione è che gli incentivi tecnici, nel nuovo Codice, sono un pezzo serio della governance degli appalti e non un accessorio gestionale. Il pronome “che” non è grammatica: è imputazione di responsabilità. Ed è un bene che sia così, perché la credibilità delle stazioni appaltanti passa anche da qui: pagare ciò che è dovuto, a chi ha lavorato davvero, con un procedimento corretto, trasparente e sostenibile.

Se l’amministrazione saprà tradurre questa impostazione in regole interne coerenti e in prassi non improvvisate, l’incentivo tornerà alla sua funzione naturale: motivare e trattenere competenze tecniche, senza diventare un rischio occulto nel bilancio e nella carriera di chi firma.

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