L’albo pretorio on line e la pubblicità delle gare: il parere del TAR

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In questo approfondimento l’Avvocato Maurizio Lucca analizza una recente sentenza del TAR che si occupa di fornire chiarimenti in materia di albo pretorio on line e pubblicità delle gare.

La sez. I del TAR Marche, con la sentenza 19 gennaio 2026, n. 56, rilancia la funzione “conoscitiva” (rectius di pubblicità legale) dell’albo pretorio on line, dove i bandi di gara qualora la disciplina interna o una determinazione dirigenziale ne imponga la pubblicazione nel cit. albo, al di là dei relativi obblighi di trasparenza imposti dalle norme (quelle del Decreto Trasparenza o del Codice dei contratti pubblici), la mancata “affissione” digitale impedisce di raggiungere il risultato voluto, ossia la presentazione delle offerte: l’omessa pubblicazione della lex specialis all’albo pretorio on line deve ritenersi condizione ostativa alla presentazione della domanda di partecipazione (l’offerta).

La pubblicazione e la trasparenza

La pubblicità, correlata alla trasparenza, permette di acquisire gli elementi da ritenere essenziali per la piena conoscenza del provvedimento finale [1], ovvero l’Amministrazione competente e l’oggetto del procedimento (contenuti indispensabili da riscontrare in ogni comunicazione di inizio del procedimento, ai sensi dell’art. 8, Modalità e contenuti della comunicazione di avvio del procedimento, della legge n. 241/1990) [2], permettendo al privato (“a chiunque”) di comprendere gli effetti prodotti dall’atto, sia in termini di impugnabilità che di partecipazione attiva al risultato voluto (l’affidamento del contratto, ossia l’aggiudicazione a seguito della presentazione dell’offerta).

In dipendenza di ciò, occorre rammentare che le forme di pubblicità, in ambito degli Enti locali, nei siti istituzionali si può distinguere per finalità:

• legali, nella sezione “Albo on line”, ai sensi del comma 1, dell’art. 32, Eliminazione degli sprechi relativi al mantenimento di documenti in forma cartacea, della legge 18 giugno 2009, n. 69, dove si postula che «gli obblighi di pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi aventi effetto di pubblicità legale si intendono assolti con la pubblicazione nei propri siti informatici da parte delle amministrazioni e degli enti pubblici obbligati», assolvendo la funzione della decorrenza del termine di efficacia e/o ai fini impugnativi (c.d. effetto erga omnes), nel senso che l’entrata in vigore o l’azionabilità è solo quella prevista dalla legge o in base alla legge, sicché l’effetto conoscitivo opponibile erga omnes deve poggiare su una espressa base positiva [3]. Questo genere di pubblicazione imprime una determinata forza al provvedimento (c.d. efficacia) richiesta espressamente dalla legge [4], e solo la legge, per soddisfare specifiche finalità di speditezza procedimentale, preveda modalità diverse di integrazione dell’efficacia dell’atto in congiunzione all’effetto specifico del decorso del termine di impugnazione, la conoscenza legale dell’atto può senz’altro ritenersi compiuta con la sua pubblicazione [5];
• 124, comma 1, del d.lgs. n. 267/2000, dove si stabilisce che «Tutte le deliberazioni del comune e della provincia sono pubblicate mediante pubblicazione all’albo pretorio, nella sede dell’ente, per quindici giorni consecutivi, salvo specifiche disposizioni di legge», ponendo un principio di diritto dove la pubblicazione delle degli atti degli organi (da equiparare le determinazioni dirigenziali) [6], conforme alle forme previste dalla legge, comporta la presunzione ex lege di conoscenza delle stesse, rendendo gli atti immediatamente lesivi e imponendo al soggetto interessato l’onere di impugnazione entro il termine di sessanta giorni [7].
• conoscitivi, nella sezione “Amministrazione trasparente”, attuando il principio trasparenza «intesa come accessibilità totale dei dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati all’attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche», ai sensi del comma 1, dell’art. 1, Principi generali, del d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33. La ratio della pubblicazione è essenzialmente conoscitiva da parte di chiunque senza una legittimazione specifica, la cui violazione comporta sanzioni a carico del soggetto inadempiente (ex 46, Responsabilità derivante dalla violazione delle disposizioni in materia di obblighi di pubblicazione e di accesso civico), spingendosi l’accesso anche oltre a quanto dovuto da quello civico (il c.d. accesso generalizzato) [8]. Tale forma di pubblicazione on line non possiede valore di pubblicità legale, ma costituisce una sorta di pubblicità notizia, che assolve alla diversa funzione di attuare il principio di trasparenza dell’attività amministrativa, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche.

Le due forme di pubblicità svolgono funzioni diverse, non alternative, né sostitutive l’una dell’altra, avendo anche modalità attuative diverse [9]:

• l’oggetto della pubblicazione dei documenti, di cui al d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33, è più specifico rispetto a quello di cui alla legge 18 giugno 2009, n, 69;
• la durata della pubblicazione dei documenti nell’albo pretorio on line è, di conseguenza, inferiore a quella di pubblicazione in “Amministrazione trasparente”, ex 8, Decorrenza e durata dell’obbligo di pubblicazione, comma 3, del d.lgs. 14 marzo 2013 n. 33);

La finalità delle due forme di pubblicità sono, quindi, diverse, quella della pubblicazione nell’albo pretorio on line consente di produrre effetti legali legati alla conoscibilità dell’atto, mentre la pubblicità in “Amministrazione trasparente” ha lo scopo primario di permettere un controllo diffuso, limitandosi ad alcuni casi specifici per gli effetti costitutivi di efficacia (vedi, comma 2, dell’art. 15, Obblighi di pubblicazione concernenti i titolari di incarichi di collaborazione o consulenza, e comma 3, dell’art. 39 Trasparenza dell’attività di pianificazione e governo del territorio, del Decreto Trasparenza).

L’albo pretorio

La pubblicazione di una deliberazione/determinazione all’Albo Pretorio è finalizzata a rendere nota al pubblico l’avvenuta decisione dell’organo collegiale di governo dell’Ente (Consiglio o Giunta) o dirigenziale (gestionale), per formare una presunzione di conoscenza in capo a soggetti che non sono direttamente presi in considerazione dall’atto (per questi ultimi è sempre necessaria la comunicazione personale): ciò assolve allo scopo di consentire ai suddetti terzi di formulare opposizioni all’atto prima che esso venga portato in esecuzione, ovvero quando ancora non si è consolidato l’assetto di interessi che la delibera prefigura.

Nell’istituzione dell’Albo Pretorio si concretizza, quindi, quella più lata e risalente funzione partecipativa che è insita nella pubblicità degli atti e che ha costituito uno storico antesignano del sistema che poi è stato nel tempo costruito fino ad essere consacrato nella legge 241/90: essa risponde ad una delle più antiche forme di diffusione e conoscenza legale degli atti rivolti alla collettività, che, traendo le origini dalle istituzioni romane, ha trovato ininterrotta disciplina, nell’ordinamento nazionale, sin dall’articolo 62 del Testo unico della legge comunale e provinciale approvato con R.D. 3 marzo 1934, n. 383, poi confluito con varie modifiche di regime nell’odierno art. 124 del d.lgs. n. 267/2000 e che ha ricevuto nuovo vigore dall’evoluzione della tecnologia che ne ha consentito una importante riedizione ed attualizzazione nella nuova veste dell’Albo Pretorio informatico, ex art. 32, legge n. 69/2009.

Nella prassi e nella giurisprudenza formatesi nel vigore delle normative poi susseguitesi, la pubblicazione all’Albo è stata sempre intesa come una fase integrativa dell’efficacia, che non incide sulla validità dell’atto, bensì solo sulla presunzione della sua conoscenza in capo ai terzi, tanto che la decorrenza dei termini dell’impugnazione dell’atto si computa a far data dalla scadenza dei termini di pubblicazione [10], senza che rilevi l’eventuale dichiarazione di immediata esecutività nelle deliberazioni, che soltanto anticipa – in via provvisoria e condizionata all’avvenuta pubblicazione – l’efficacia dell’atto [11].

La pubblicazione rende l’atto accessibile, sicché le proposte di deliberazione, che nel corso della seduta consiliare possono anche non essere approvate, non possono essere diffuse, ancor più da un consigliere che, ai sensi dell’art. 43 del TUEL, è tenuto «al segreto nei casi specificamente determinati dalla legge» [12].

Fatto

Nella sua essenzialità, un concessionario uscente di un chiosco, ritenendo possibile un rinnovo della concessione una volta formulata la relativa richiesta all’Amministrazione, impugnava gli atti di indizione e di aggiudicazione della gara per l’assegnazione del bene, contestando la procedura per la mancata pubblicazione all’Albo pretorio on line in forma integrale dell’avviso.

Seguivano, altresì, degli errori (tra i quali, un link di consultazione documenti che rinviava ad una pagina bianca) sul termine di presentazione delle offerte, sulle modalità delle operazioni della Commissione di gara, nonché delle diversità di contenuti tra gli avvisi pubblicati nelle diverse forme: sia sulla GUUE, sia nella sezione “Avvisi” del sito istituzionale, mentre non risultava alcuna pubblicazione sull’Albo Pretorio: anomalie segnalate tempestivamente, impeditive alla presentazione della domanda di partecipazione; tuttavia non emendate.

Il motivo centrale (ritenuto dal GA dirimente) del ricorso risiedeva nella mancata pubblicazione del bando corretto sull’Albo Pretorio, prevista da una norma regolamentare dell’Ente e da una stessa determinazione dirigenziale.

Merito

In prima analisi (quelle delle eccezioni), il GA osserva che l’omessa pubblicazione del bando nei modi stabiliti costituisce ex sè un vizio della procedura, anche se la parte non ha impugnato il bando di gara, deducendo clausole immediatamente escludenti.

Invero, la pubblicazione degli atti indittivi di una procedura ad evidenza pubblica fa parte della procedura stessa e ne costituisce anzi uno dei momenti fondamentali, essendo la pubblicità funzionale a garantire la trasparenza della gara e a favorire la massima partecipazione: il ricorso viene, pertanto, accolto.

In termini diversi, le ragioni dell’accoglimento risiedono sul fatto che la mancata pubblicazione all’Albo pretorio del bando ha impedito alla parte ricorrente di partecipare alla procedura di assegnazione.

La pubblicità

Sotto il profilo della pubblicità del bando di gara vengono richiamate le fonti normative:

• 85, Pubblicazione a livello nazionale, del d.lgs. n. 36/2023;
• 32 della legge n. 69/2009;
• 124, Pubblicazione delle deliberazioni, del d.lgs. n. 267/2000 [13];
• articolo del regolamento comunale e atti indittivi della presente gara.

Fatte queste premesse di inquadramento, il Tribunale si occupa di rispondere al quesito secondo il quale il momento della prova dell’avvenuta conoscenza da parte del ricorrente possa o meno rinvenirsi nelle comunicazioni aliunde, oppure se tale momento coincida con la pubblicazione all’Albo pretorio del bando di gara.

Ciò posto, pur se la parte ricorrente era a conoscenza del fatto che il Comune aveva bandito la gara, questa circostanza non è sufficiente affinché si possano conoscere gli elementi utili per presentare una domanda, perché fino al momento della pubblicazione del bando, nella sua versione definitiva e corretta, alcun soggetto potenzialmente interessato era nelle condizioni sia per presentare la domande che soprattutto per conoscere il termine di scadenza della sua presentazione.

La mancata prova che la parte ricorrente avesse avuto piena conoscenza del termine di presentazione dell’offerta prima della scadenza del termine e la mancata pubblicazione del bando, nei modi previsti dalla stessa stazione appaltante, inducono a ritenere nel suo complesso inficiata la regolarità della procedura, ossia:

• il fatto che non è dato sapere chi e con quale specifico provvedimento abbia stabilito il termine di scadenza per la presentazione delle offerte;
• la circostanza che, mentre la deliberazione di giunta e la determinazione dirigenziale (atti interni) sono state pubblicate anche all’Albo Pretorio online (come prevede dal Regolamento comunale), il bando (atto con rilevanza esterna) è stato pubblicizzato solo mediante l’avviso sul sito internet istituzionale del Comune e l’avviso sulla GUUE, senza passare per cit. Albo Pretorio comunale (nessuna prova è stata fornita della sua effettiva pubblicazione dal registro di prot. delle pubblicazioni).

Sotto questo ultimo aspetto singolare si annota che appare «abbastanza curioso che la difesa dell’amministrazione tenti di ribaltare la questione evidenziando che la determina di approvazione del bando è un atto meramente interno, mentre il solo atto a rilevanza esterna è il bando vero e proprio. Ora, e premesso che anche la decisione di una stazione appaltante di indire una futura gara è atto a rilevanza (anche) esterna, è del tutto assurdo che proprio l’atto a rilevanza esterna non venga pubblicato nei modi che la stessa stazione appaltante si era autoimposta e che, invece, tali formalità siano state osservate per atti dichiaratamente interni».

Le fonti della pubblicità

In questo clima alquanto suggestivo di trasparenza (le osservazioni del GA sono alquanto eloquenti), si richiamano ancora una volta le fonti, quasi a voler riaffermare l’ovvio:

• tanto l’art. 32 della legge n. 69/2009 quanto l’art. 85 del d.lgs. n. 36/2023, pur prevedendo che gli atti amministrativi indittivi delle procedure ad evidenza pubblica vanno pubblicizzati solo sul sito informatico della stazione appaltante (nonché, ovviamente, sulla GURI e/o sulla GUUE, se previsto), non specificano “dove” tali atti vanno pubblicati, risultando del tutto rilevante specie ove si consideri che un sito istituzionale presenta una moltitudine di sezioni;
• per gli Enti locali, l’art. 32 della legge n. 69/2009, non ha abrogato in parte qua l’art. 124 del TUEL, visto che il processo di progressiva dematerializzazione degli atti amministrativi non implica il venir meno degli strumenti giuridici attraverso cui quegli atti vanno resi conoscibili agli interessati, questo significa che le pubblicazioni degli atti di gara non vanno pubblicizzate solo sul sito istituzionale della stazione appaltante (ad esempio nella sezione “Amministrazione trasparente” o nella generica sezione “Avvisi” contenuta di solito nella home page del sito) ma anche nell’Albo Pretorio;
• in definitiva, la pubblicazione sulle sez. del sito istituzionale non è sufficiente a rendere piena conoscenza, non avendo l’Albo Pretorio on line perso le sue funzioni originarie, solo che adesso invece di essere un “luogo fisico” (la vecchia bacheca o un registro cartaceo) l’Albo è online: la pubblicazione dell’avviso di gara va fatta all’Albo Pretorio digitale quando l’Amministrazione si è autovincolata nelle modalità di pubblicazione degli atti, non potendo imputare a negligenza dei potenziali concorrenti il non aver consultato ogni giorno l’home page del sito istituzionale del Comune e/o la GUUE.

A margine viene ricordato che la pubblicazione di un atto sul sito internet dell’Ente non assicura le medesime formalità previste per la pubblicazione sull’Albo Pretorio, ossia la certificazione della data di inizio e di termine della pubblicazione nonché il fatto che la pubblicazione sia stata continua e regolare (il che è coerente con la regola generale secondo cui il termine decadenziale per l’impugnazione dell’atto decorre dall’ultimo giorno di pubblicazione) [14].

Si confermano le diverse forme di pubblicazione degli atti amministrativi previste da norme speciali (quelle degli obblighi introdotti dal d.lgs. n. 33/2013) che non possiedono valore di pubblicità legale, ma costituiscono una sorta di pubblicità notizia e assolvono alla peculiare funzione di attuare il principio di trasparenza dell’attività amministrativa, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche [15].

Redazione del ricorso

Da ultimo, viene respinta l’istanza di cancellazione di frasi sconvenienti, formulata dalla ricorrente nella memoria difensiva, in quanto l’aggettivo “proditorio” (da prōdere ‘consegnare’, CORTELLAZZO – ZOLLI) riferito ad un ricorso non ha alcuna valenza offensiva, trattandosi di un sinonimo di “temerario” (aggettivo da sempre facente parte del lessico giudiziario).

Sintesi

La lettura estesa della sentenza consente di comprendere quelle operazioni amministrative che non devono essere svolte, dovendo (diversamente) usare un’attiva diligenza quando vengano segnalate anomalie evidenti, piuttosto che accelerare la procedura (risultata irregolare) verso un risultato non utile.

In evenienze di tale natura, ben avrebbe fatto l’Amministrazione annullare d’ufficio la procedura una volta compreso che la lex specialis non è stata pubblicata, come previsto dalla norma interna [16]; di converso, siamo in presenza di una molteplicità di forme di pubblicità notizia, che tuttavia non sono in grado di dimostrare il raggiungimento della prova della conoscenza, quella prova che solo la pubblicazione all’Albo pretorio on line consente di raggiungere con certezza.

Note

[1] Ai fini della decorrenza del termine per la impugnazione di titoli edilizi, per integrare la “piena conoscenza” non è necessario avere la conoscenza integrale del provvedimento, ma è sufficiente la percezione dell’esistenza di aspetti che rendano evidente la lesività della propria sfera giuridica, Cons. Stato, sez. VI, 7 febbraio 2025, n. 953.

[2] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 30 dicembre 2025, n. 10452.

[3] Cons. Stato, sez. II, ordinanza 5 aprile 2024, n. 3126.

[4] La pubblicazione sul sito istituzionale on line dell’ente dei propri atti, in mancanza di una disposizione normativa che attribuisca valore ufficiale a tale forma di ostensione, non può fondare alcuna presunzione legale di conoscenza, Cons. Stato, sez. III, 7 novembre 2019, n. 7614. La pubblicazione on line di un atto amministrativo può essere effettuata solo quando sia prevista e prescritta da specifiche determinazioni normative, costituendo la stessa una forma di pubblicità in grado di integrare di per sé gli estremi della conoscenza erga omnes dell’atto pubblicato e di far decorrere il termine decadenziale di impugnazione, Cons. Stato, sez. III, 28 febbre 2018, n. 5570.

[5] TAR Piemonte, sez. II, 22 gennaio 2020, n. 60.

[6] La pubblicazione all’Albo pretorio del Comune per tutte le deliberazioni del comune e della provincia ed essa riguarda non solo le deliberazioni degli organi di governo (consiglio e giunta municipali) ma anche le determinazioni dirigenziali, esprimendo la parola “deliberazione” ab antiquo sia risoluzioni adottate da organi collegiali che da organi monocratici ed essendo l’intento quello di rendere pubblici tutti gli atti degli Enti locali di esercizio del potere deliberativo, indipendentemente dalla natura collegiale o meno dell’organo emanante, TAR Lombardia, Milano, sez. III, 27 giugno 2024, n. 2005.

[7] Cons. Stato, sez. IV, 12 marzo 2025, n. 2058. La fase di pubblicazione della deliberazione, infatti, ricondotta finanche a istituti di partecipazione popolare (di antichissima origine), in quanto oltre a garantire un meccanismo legale di presunzione di conoscenza nei confronti dei terzi, rende loro possibile la presentazione di osservazioni oppure opposizioni, tali da ispirarne eventuali modifiche prima dell’entrata in vigore, non può valere nei confronti del cittadino che venga inciso dall’atto e che in quanto tale necessita di venirne reso direttamente edotto, TAR Lazio, Roma, sez. III ter, 11 marzo 2020, n. 3179; TAR Calabria, 5 aprile 2012, n. 269. L’art. 124 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, non è sufficiente a determinare la presunzione assoluta di piena conoscenza dell’atto da parte dei soggetti, ai quali l’atto direttamente si riferisce e interessati a impugnarlo, ai quali il provvedimento, ai fini della decorrenza del termine d’impugnazione, deve essere notificato o comunicato direttamente, Cons. Stato, sez. II, 23 marzo 2020, n. 2008 e sez. V, 15 marzo 2011, n. 1589.

[8] TAR Marche, sez. II, 16 ottobre 2024, n. 807.

[9] Corte conti, sez. contr. Molise, deliberazione n. 117 del 10 ottobre 2025.

[10] TAR Lazio, sez. II, 4 febbraio 1985, n. 141, TAR Sicilia, Palermo, 22 dicembre 1982, n. 877, Cons. Stato, sez. V, 4 febbraio 1998, n. 127.

[11] TAR Calabria, Reggio Calabria, sez. 5 aprile 2012, n. 269.

[12] Ministero Interno, Territorio e autonomie locali, 12 Gennaio 2026, Categoria 06.02, Pubblicazione.

[13] TAR Lombardia, Milano, sez. III, 27 giugno 2024, n. 2005, sull’equiparazione tra deliberazioni e determinazioni, tipiche quest’ultime degli organi monocratici; vedi, anche, Cass. civ., sez. II, 3 ottobre 2023, n. 29438, sulla perentorietà dei termini in relazione all’esaurirsi degli effetti alla base della pubblicazione.

[14] La pubblicazione nell’Albo pretorio costituisce il mezzo di conoscenza legale da cui decorrono i termini per l’impugnativa, TAR Campania, Salerno, sez. III, 10 maggio 2024, n. 1030; TAR Emilia-Romagna, Bologna, sez. II, 19 ottobre 2022, n. 809.

[15] TAR Campania, Napoli, sentenza n. 3439/2023.

[16] Cfr. TAR Lazio, Roma, sez. III bis, 21 dicembre 2018, n. 12485.

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