La gestione dei documenti relativi a progetti PNRR alla luce dei controlli previsti dalla normativa

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Controlli PNRR e PaDigitale2026: come gestire, classificare e conservare correttamente i documenti di progetto nella PA secondo la normativa.

Introduzione

In questi giorni molte amministrazioni hanno ricevuto richieste di integrazione documentale relativamente ai progetti PNRR, in particolare quelli di PaDigitale2026. Si tratta dei cosiddetti “controlli sostanziali a campione” che vengono effettuati, leggiamo sul sito di PaDigitale2026, “sulla base della Circolare RGS n. 30 dell’11 agosto 2022 e secondo le modalità previste nel Sistema di gestione e controllo (Si.Ge.Co.) dell’Unità di Missione PNRR”.

Sempre sul sito, ci viene spiegato che si tratta di “verifiche documentali amministrative sui progetti del PNRR finanziati con i fondi europei del Next Generation EU. Questi controlli sono uno strumento fondamentale per garantire che i fondi erogati siano stati gestiti correttamente, assicurando trasparenza in applicazione di tutte le misure per il contrasto delle irregolarità e delle frodi”

Insomma, dopo avere già prodotto decine di documenti fra candidature, atti, atti integrativi e ricognitivi, dichiarazioni e autodichiarazioni, a volte lottando per farseli accettare dalla piattaforma (vedi ad esempio qui), le PA “fortunate” oggetto della verifica saranno chiamate a produrne, in alcuni casi riprodurne, un’altra discreta quantità.

A parte la stranezza che un controllo “sostanziale” in un progetto di natura tecnologica sia effettuato tramite una “verifica documentale”, per altro su documenti di natura prettamente amministrativa, quello che trovo interessante è un aspetto che sembra marginale: la gestione stessa dei documenti di progetto, di cui, gli Enti, dovranno dare prova di aver effettuato nel modo corretto.

Leggiamo infatti, nella sezione di PaDigitale2026 che ci spiega come rispondere alle richieste di verifica:

Documentazione sulle modalità di conservazione della documentazione di progetto

• Una nota testuale, in qualunque formato e possibilmente firmata, che spieghi le modalità con cui vengono conservati i documenti di progetto
• Uno o più screenshot che danno evidenza del software documentale utilizzato e che i flussi documentali sono identificabili e ordinati secondo adeguati criteri di classificazione

Nel meraviglioso mondo di PaDigitale2026, che nei suoi progetti di finanziamento ha sistematicamente ignorato la gestione documentale, vanificando in alcuni casi, almeno parzialmente, l’efficacia degli interventi stessi (vedi ad esempio i servizi online oppure SEND) ora ci troviamo a dover dare prova (con degli screenshot !? ma davvero ?!) di conservare e organizzare correttamente i documenti addirittura classificandoli adeguatamente.

In questa nota c’è un po’ tutta la confusione che regna nella PA quando si parla di gestione documentale.

Fra l’altro, se seguissimo alla lettera quanto richiesto, ben pochissime PA sarebbero in regola perché quei documenti nella stragrande maggioranza dei casi non vengono nemmeno protocollati (tanto stanno nella “piattaforma”), figuriamoci se sono classificati, fascicolati e conservati a dovere.

La corretta tenuta dei documenti

Cosa facciamo quindi, se i documenti non sono correttamente classificati e conservati, togliamo il contributo?

Premesso che ho sempre insistito con gli Enti che ho supportato nei progetti PNRR per il digitale, sulla corretta tenuta dei documenti (addirittura inserendo nella formazione che faccio sulla gestione documentale, proprio come esempi “complessi”, la gestione dei documenti relativi a progetti PNRR), e che quindi questo richiamo alla corretta gestione documentale in fondo non mi dispiace, c’è anche da evidenziare, ahimè, che quanto riportato come esempio in PaDigitale2026 (in questo filmato su YouTube diffuso dal DTD) non è proprio ciò che si intende per corretta gestione documentale.

Ne approfitto quindi per illustrare come, almeno in linea teorica, si dovrebbe gestire la documentazione di questi progetti.

Inoltre, un po’ per gioco, un po’ perché ormai se non si scrive di IA non ti legge nessuno, mostrerò come ChatGPT, opportunamente istruito, sia in grado di dare una buona mano a chi, magari poco avvezzo all’uso di un titolario di classificazione, volesse provare ad organizzare correttamente i propri documenti.

Partiamo dalla fine, la conservazione. Nel mondo digitale conservare non equivale a tenere da qualche parte i documenti (i files) ma significa conservarli a norma, ovvero conferire questi files in un sistema di conservazione dotato delle caratteristiche previste dalla normativa.

Per quanto riguarda la PA poi, vige quanto previsto dall’articolo 44 del CAD : “Almeno una volta all’anno il responsabile della gestione dei documenti informatici provvede a trasmettere al sistema di conservazione i fascicoli e le serie documentarie anche relative a procedimenti non conclusi.”

Quindi, trattandosi nello specifico di documenti sicuramente più vecchi di un anno, in linea di principio questi dovrebbero essere già nel sistema di conservazione.

Non solo, dovrebbero esserci non singolarmente, ma aggregati nei rispettivi fascicoli (o altre forme aggregative).

Detto ciò, la famosa “prova” da fornire al DTD, dovrebbe essere lo screenshot della schermata del sistema di conservazione!

E qui sfioriamo un po’ il ridicolo perché i sistemi di conservazione sono concepiti apposta per dare prova della presenza, dell’integrità ecc. del documento conservato. La “prova” da richiedere non sarebbe tanto lo screenshot quanto la produzione del “pacchetto di distribuzione” generato dal sistema di conservazione.

Organizzazione e classificazione dei documenti

E arriviamo ora alla parte più complessa, perché meno intuitiva. Bisogna premettere intanto che i documenti sono da inserire in archivio, ovvero essere registrati nel sistema di gestione documentale (da qui in avanti indicato con l’acronimo SGID) dell’Ente. Questo, va ribadito, è un obbligo (art. 53, comma 5 del TUDA).

Una volta registrati (protocollati) i documenti vanno classificati e quindi inseriti nel fascicolo di pertinenza. Anche queste sono operazioni obbligatorie, ai sensi rispettivamente degli articoli 56 e 64 del TUDA.

Classificazione e fascicolazione (o fascicolatura, per usare la terminologia presente nella normativa) sono a loro volta operazioni che devono essere svolte in coerenza con due documenti presenti nel Manuale di Gestione documentale di ogni PA: il Piano di Classificazione (o Titolario) e il Piano di Organizzazione delle Aggregazioni Informatiche (o volgarmente Piano di Fascicolazione).

Operazioni che necessariamente devono essere eseguite nello SGID e non, come invece oggi avviene, all’interno delle cartelle del file system di qualche PC/Server/Cloud.

Le criticità nel seguire la logica del Piano

La difficoltà principale sta proprio qui, perché seguire la logica del Piano di Classificazione è un’operazione non banale che richiede un certo livello di comprensione dello strumento e, soprattutto, è assai diverso da quanto si sarebbe “spontaneamente” portati a fare.

Per l’esempio in questione farò riferimento al Piano di Classificazione di un comune perché (beati loro) ne esiste uno standard (quello, eccellente, del Gruppo di lavoro del 2005, consultabile qui).

Nella pratica quotidiana questi progetti sono realizzati quasi sempre da un singolo (persona e/o ufficio) che concepisce l’intera sua attività come unica. La tendenza è perciò quella di raggruppare tutti i documenti in un singolo fascicolo e classificarlo, facendo riferimento al succitato Piano di Classificazione e tenendo presente che i progetti di PADigitale2026 sono progetti informatici, I/7 – “Sistema Informativo”.

Purtroppo, non è così perché il Piano di Classificazione è basato (per ragioni che qui non è opportuno spiegare) non su chi fa che cosa (competenza) o sul tipo di documento ma su una logica legata alle funzioni primarie dell’Ente. Ogni documento/fascicolo, deve risultare ricondotto quindi alla funzione o, in altri termini, all’oggetto trattato.

Il rischio di creare uno “spezzatino”

È abbastanza facile capire quindi che il Decreto di Finanziamento ricevuto dal Comune dal Ministero non è classificabile come “Sistema Informativo” (anche se riguarda un finanziamento per un progetto informatico) ma è primariamente un Decreto di Finanziamento, ossia qualcosa che porterà al Comune un’entrata finanziaria. La sua classifica corretta è IV/3 – “Gestione delle entrate: accertamento, riscossione, versamento”.

Non potrà quindi essere in un fascicolo classificato I/7 perché lì ci stanno documenti che hanno come oggetto qualcosa che ha a che fare “direttamente” con il sistema informativo.

La logica del titolario quindi costringe a creare uno “spezzatino” di fascicoli, ognuno contenente documenti classificati in modo uguale e quindi riferibili alla stessa funzione (e questo è, a mio avviso, un punto critico su cui si dovrebbe aprire una discussione, perché controintuitivo e difficile da attuare nella prassi quotidiana).

Le fasi dell’attività da svolgere

Nel nostro esempio quindi, per capire come organizzare e classificare correttamente il ns progetto, va analizzata più approfonditamente l’attività che si va a svolgere. Ci sono in realtà diverse fasi:

• Il finanziamento: si presenta la domanda, si genera il CUP, si ottiene il finanziamento e il relativo Decreto, si predispone il capitolo dedicato (con una variazione di bilancio) e si crea l’accertamento dell’entrata; tutti questi documenti, con l’eccezione della variazione di Bilancio, sono riferibili alla gestione delle entrate e quindi si classificano tutti IV/3 e si raccoglieranno in un unico fascicolo con medesima classifica; la variazione di bilancio invece andrà classificata nell’apposita classe “IV/2 – Gestione del Bilancio con eventuali variazioni” dove presumibilmente si troverà un fascicolo contenente tutte le variazioni di bilancio presentate nell’anno;
• Il progetto informatico: una volta ottenuto il finanziamento si avvierà la progettazione tecnica dell’intervento (analisi, analisi dei requisiti, specifiche tecniche, collaudi, bug, ecc.) tutti documenti riferibili allo sviluppo del sistema informativo e tutti quindi classificabili I/7, tutti in un fascicolo specifico del progetto
• La spesa: definito il progetto si passa alla fase in cui si impegna la spesa a favore di un fornitore (con eventuale gara), si stipula il contratto, si ricevono e liquidano le fatture, si emettono i mandati di pagamento; tutti documenti riferibili alla gestione della (specifica) spesa e quindi da classificare come IV/4 – “Gestione della spesa: impegno, liquidazione, ordinazione e pagamento”; qui si andranno a creare tanti fascicoli quante saranno le spese diverse effettuate per il progetto.

Riassumendo: la gestione del progetto porterà alla formazione di tre diversi fascicoli, con classifiche diverse e l’alimentazione di un quarto fascicolo dove si inserirà la variazione di bilancio.

Le peculiarità dei fascicoli

Questi fascicoli poi, dal punto di vista operativo, sarebbe bello poterli vedere in qualche modo raggruppati fra loro. Anche in questo caso quello che verrebbe spontaneo fare è creare un fascicolo “padre” che contenga questi tre fascicoli sotto forma di sottofascicoli, ma anche qui ci scontriamo con un limite imposto dalla logica del titolario: i sottofascicoli di un fascicolo devono avere tutti la stessa classifica del fascicolo padre. Questo perché la classifica rappresenta un criterio di ordinamento e quindi oggetti classificati diversamente non possono stare assieme in quello specifico ordinamento.

Ma l’esigenza è comunque reale ed è anche previsto normativamente (Linee Guida per la gestione documentale, Par. 3.3.2 – “I fascicoli appartenenti a serie diverse possono essere collegati tra loro”) che lo SGID consenta di poter “collegare” fra loro fascicoli con diverse classifiche, ricomponendo così quello che per coerenza con la logica del titolario va spezzato. Ed in effetti molti SGID lo implementano e quindi ci consentiranno in qualche modo (dipende da SGID a SGID) di vedere in modo unitario tutto ciò che riguarda il progetto.

Vi sembra complicato? In effetti in parte lo è e ben difficilmente si troverà un comune che ha proceduto così o in modo simile. Anche tenendo conto del fatto che molti documenti, ad esempio quelli contabili, sono spesso gestiti direttamente dal software contabile che quasi mai dialoga o è integrato con lo SGID dell’Ente e vi sottrae quindi i documenti (altro grave problema di cui avevo scritto qui). Per non parlare quelli delle piattaforme come MePA ecc.

Eppure, se si parla di “adeguati criteri di classificazione” non si può intendere che questo.

Chissà se il Dipartimento lo intendeva in questo modo e se vi toglierà il finanziamento se troverà la vostra gestione difforme!

ChatGPT approved!

Va detto con chiarezza: la classificazione e la modalità di organizzazione dei documenti in fascicoli non è una scienza esatta e a parità di problema la soluzione può non essere sempre la stessa. Ma chi lavora con lo stesso Piano di Classificazione dovrebbe giungere comunque a risultati analoghi, perché si è guidati da una logica comune che non ammette, se utilizzata con coerenza, troppe varianti.

Ma io sono di formazione un matematico e ciò mi porta ad essere particolarmente attento alla coerenza logica, magari troppo. Ho avuto modo, ad esempio, di vedere Piani di Fascicolazione di alcuni comuni, stilati da valenti archivisti prevedere che i documenti riferiti ad una spesa per un certo progetto, fossero inseriti come sottofascicoli del progetto stesso e quindi non più classificati secondo la logica del Piano di Classificazione (che li vedrebbe invece tutti classificati allo stesso modo a prescindere dalla specifica spesa a cui si riferiscono, nel nostro esempio impegni, fatture ecc sarebbero classificati I/7, assieme al progetto tecnico) ma di volta in volta parificata a quella del fascicolo del progetto in cui saranno inseriti.

L’esperimento

Personalmente capisco questo approccio “pragmatico” che risolve il problema pratico dello spezzettamento, ma andando ad intaccare la logica del Titolario stesso rendendolo, di fatto, inutile (e comunque introducendo altri problemi).

Ho pertanto voluto verificare la mia impostazione utilizzando ChatGPT. Ho chiesto all’AI, semplicemente questo:

“devo classificare un decreto di finanziamento che il comune ha ottenuto partecipando ad un bando europeo”

Devo ammettere che la risposta è stata abbastanza sorprendente. In un primo momento ChatGPT non ha individuato il Piano di Classificazione corretto, ma a livello di ragionamento, la risposta appariva già centrata. Da notare come non abbia chiesto del progetto, ma solo del decreto di finanziamento. Già nella prima risposta era comunque presente tutta l’articolazione che si può supporre segua ad un finanziamento.

Una volta indicato il corretto piano di classificazione, ChatGPT ha risposto praticamente subito in modo convincente e sostanzialmente (almeno a mio parere) corretto. Non solo, ha giustificato ogni passaggio, fornendo spiegazioni chiare e abbastanza dettagliate.

Lo schema riassuntivo

Qui sotto in figura potete vedere lo schema riassuntivo che ha prodotto, che, come si può notare, è molto simile a quello che avevo descritto precedentemente. Ha inserito anche un aspetto, quello della rendicontazione, che in effetti per i progetti PNRR è da considerare e io avevo omesso.

Poi ha anche suggerito di collegare fra loro questi fascicoli indicando come modalità di collegamento un metadato comune a tutti, il CUP, cosa che, se i software consentissero di gestire metadati custom, sarebbe anche una buona idea.

Inoltre ha fornito indicazioni su ulteriori metadati che sarebbe stato utile indicare.

Ha commesso qualche piccolo errore che però con un paio di interazioni (poche, rimanendo nei limiti del piano gratuito) risulta prontamente corretto. Ciò dimostra comunque come lo strumento appaia davvero potente ma che richieda da parte di chi lo utilizza, competenza della materia, perché il risultato si deve comunque validare con attenzione.

Conclusioni

Seppure con modalità poco centrate, le richieste pervenute agli Enti relativamente ai controlli sostanziali sui progetti del PNRR hanno il pregio di mettere in luce l’aspetto, molto problematico, della gestione della documentazione, specie quando questa è prodotta e gestita con strumenti informatici.

Mette anche in evidenza come la carenza di una corretta gestione documentale renda di fatto impossibile rispondere a richieste di natura documentale che richiedano non solo il reperimento di tutti i documenti richiesti, ma anche la loro produzione in forma integra e giuridicamente valida.

L’esempio mostrato dimostra inoltre come ciò richieda competenze, un approccio strutturato e, ovviamente, adeguati strumenti tecnologici. Caratteristiche queste quasi mai presenti e su cui sarebbe assolutamente prioritario investire.

Eh sì, l’IA se ben utilizzata, con la giusta competenza, non solo tecnologica ma anche di dominio applicativo (che l’IA non può sostituire ma solo supportare) ci può dare una buona mano.

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