Legittima l’ordinanza sindacale di taglio degli alberi sulle strade

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La sez. I del TAR Umbria, con la sentenza 12 febbraio 2026 n. 47, legittima la condotta del Sindaco che per motivi di incolumità pubblica impone, con ordinanza, al privato (concessionario pubblico) di individuare con l’ausilio di un tecnico gli alberi da abbattere in prossimità di una strada, al fine di assicurare la regolare circolazione stradale. Focus dell’Avv. Maurizio Lucca.

L’ordine di mettere in sicurezza gli arbusti non in salute risponde ad esigenze generali di prevenzione dal rischio di un abbattimento al suolo degli stessi, condizioni di urgenza i cui presupposti sono insiti nel potere di ordinanza contingibile ed urgente.

L’ordine

In effetti, l’utilizzo del potere pubblico, di cui all’art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000 (comma 4, « Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei princìpi generali dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana»), rivolto ai proprietari di alberi al bordo delle vie pubbliche di garantire lo stato di salute delle piante, attraverso il taglio o la messa in sicurezza mediante trattamento fitosanitario, potatura e abbattimento, nonché il ripristino del manto stradale compromesso dalle radici dei medesimi alberi, può essere individuato in una molteplicità di presupposti di natura fattuale e/o oggettiva.

In prima analisi, l’affacciarsi ad una via pubblica esige che il passaggio non possa essere compromesso da pericoli causati da terzi, i quali omettendo la manutenzione dei beni propri, causando una situazione che può produrre conseguenze (nefaste) sulla pubblica incolumità, aggravata ulteriormente quando le condizioni climatiche avverse possa aumentare il rischio: appurati i fatti (con apposito verbale di accertamento) [1] e l’ingombro sulle vie cittadine (bene demaniale), sussistono le condizioni dell’urgenza di provvedere, considerato il bene giuridico potenzialmente in pericolo e la necessità di prevenire il pregiudizio: un rischio concreto di un danno grave e imminente (più che certo che non).

I presupposti di legittimità dell’ordinanza attengono ai profili oggettivi di cura dell’interesse pubblico, laddove eventuali responsabilità soggettive, riguardanti i motivi per i quali la situazione si è venuta a creare (l’omissione di cura delle piante), comportano conseguenza che non si ripercuotono sulla legittimità del provvedimento: l’attualità del pericolo, anche a fronte della sua preesistenza, sono profili (condizioni) di chiara legittimità.

È noto che l’ordinanza extra ordinem costituisce lo strumento eccezionale e derogatorio approntato dall’ordinamento per porre rimedio a una situazione improcrastinabile di pericolo per la sicurezza o l’ordine pubblico [2], dovendo ammettere che anche se la criticità fosse risalente nel tempo, e superabile se affrontata in modo costante, questo non esclude né rende incompatibile, sul piano della causa tipica del potere esercitato e dei relativi presupposti, l’adozione dell’ordinanza contingibile e urgente, anzi si presenta nella sua intangibile doverosità (invero, a fronte di disastri causati dalle cadute delle piante, l’opinione pubblica si domanda spesso i motivi dell’inerzia di una situazione che doveva essere affrontata senza esitazioni, tutte valutazioni ex post).

In dipendenza di ciò, con una visione ponderata di tutela dell’incolumità pubblica e a fronte di conclamate situazioni di pericolo dei rami che insistono sulla pubblica via, il provvedimento pone rimedio a una situazione che si connota dal punto di vista oggettivo: l’adozione di ordinanze, ex art. 54 TUEL, stante l’indispensabile celerità che caratterizza l’intervento, può prescindere dalla verifica della responsabilità di un determinato evento dannoso provocato dal privato interessato, essendo prevalente l’interesse generale nell’eliminazione dell’immanente pericolo creatosi alla sicurezza pubblica, personale, veicolare e pedonale (le ragioni di celerità possono giustificare l’omissione di comunicazione di avvio del procedimento [3].

Infatti, con specifico riferimento all’ordinanza, di cui all’art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000, e regole procedimentali poste a presidio della partecipazione del privato, ex art. 7 della legge n. 241 del 1990, s’appalesano incompatibili con l’urgenza di provvedere, anche in ragione della perdurante attualità dello stato di pericolo, che può aggravarsi con il trascorrere del tempo, a pena di svuotamento di effettività e particolare celerità cui la legge preordina l’istituto [4].

La strada pubblica

Il transito su una via pubblica o privata ad “uso pubblico” (c.d. vicinale) autorizza l’Amministrazione locale ad approntare le misure di tutela del transito, e quindi ad operare anche imponendo al privato la manutenzione della via (da includere le piante) [5].

Sotto questo ultimo aspetto, la dicatio ad patriam costituisce un autonomo modo di acquisto dei diritti di uso pubblico (e delle servitù di uso pubblico ad essi assimilabili), e si perfeziona allorché il proprietario del bene, oggettivamente idoneo a soddisfare un’esigenza comune di una collettività indeterminata di cittadini, lo metta volontariamente, con carattere di continuità e non di mera tolleranza o precarietà, a disposizione della collettività stessa, mediante un comportamento attivo o omissivo univocamente interpretabile come destinazione del bene all’uso pubblico, seguito dall’effettivo esercizio di tale uso, senza che sia necessario il decorso del termine ventennale proprio dell’usucapione [6].

Ne consegue che l’Amministrazione può disporre del bene (privato) anche con la realizzazione di lavori pubblici, ad es. marciapiedi e parcheggio pubblico, senza dar luogo ad una cosiddetta occupazione usurpativa, difettandone i presupposti della trasformazione del bene in opera pubblica e della sua radicale manipolazione in guisa da farlo divenire strutturalmente un “aliud” rispetto a quello precedente [7].

A ben vedere, affinché un’area assuma la natura di strada pubblica, non basta né che vi si esplichi di fatto il transito del pubblico (con la sua concreta, effettiva e attuale destinazione al pubblico transito e la occupazione sine titolo dell’area da parte della pubblica amministrazione), né la mera previsione programmatica della sua destinazione a strada pubblica, nè l’intervento di atti di riconoscimento da parte dell’Amministrazione medesima circa la funzione da essa assolta, ma è necessario che la strada risulti di proprietà di un ente pubblico territoriale in base a un atto o a un fatto (convenzione, espropriazione, usucapione, ecc.) idoneo a trasferire il dominio [8].

A completamento, si rammenta che l’iscrizione di una strada nell’elenco delle vie pubbliche o gravate da uso pubblico non ha natura costitutiva e portata assoluta, ma riveste funzione puramente dichiarativa della pretesa del Comune, ponendo una semplice presunzione dell’uso pubblico, superabile con la prova contraria della natura della strada e dell’inesistenza di un diritto di godimento da parte di una collettività mediante un’azione negatoria di servitù [9].

Fatto

Nella sua essenzialità, l’Amministrazione comunale intimava, assegnando un termine, al concessionario (con diritto di superficie) di un impianto sportivo comunale (e ad altri frontisti), a seguito di sopralluogo dei VV.FF. (atto endoprocedimentale) su segnalazione di un vicino, di tagliare alcuni rami e vegetazione che invadevano la sottostante via pubblica a fronte di un pericolo urgente all’incolumità pubblica.

A seguito dell’inerzia, seguiva un’ordinanza contingibile e urgente, ex art. 54 del TUEL di cui al d.lgs. 267/2000, di manutentare i beni sotto la guida di un tecnico abilitato o qualificato, con allegata puntuale relazione sugli interventi.

Il destinatario dell’ordinanza, ricorre al GA per il suo annullamento, adducendo «l’assenza dei presupposti della straordinarietà, urgenza, imprevedibilità delle situazioni di pericolo e contingibilità, posto che il Comune non avrebbe accertato la necessità di abbattimento, bensì l’opportunità di una verifica sullo stato di sicurezza, e ciò, addirittura, a distanza di quattro mesi dalla data del sopralluogo da cui ha avuto origine il procedimento; con la conseguenza che non appare ravvisabile quell’effettiva e attuale situazione di urgenza legata al grave pericolo per l’incolumità dei cittadini che permette di derogare eccezionalmente al principio di tipicità degli atti amministrativi e, per l’effetto, consente l’utilizzo di provvedimenti extra ordinem», oltre alla violazione di altri profili attinenti al rapporto concessorio e del Codice della Strada, di cui al d.lgs. n. 285/1992.

Merito

Il Giudice di prime cure, precisa che nel giudizio viene estromesso il Ministero dell’Interno evocato, atteso che l’impugnazione delle ordinanze adottate dal Sindaco, ai sensi dell’articolo 54 del TUEL, sussiste esclusivamente la legittimazione passiva del Comune, e non anche quella di altre Amministrazioni statali: l’imputazione giuridica allo Stato degli effetti dell’atto dell’organo del Comune ha una natura meramente formale, nel senso che non per questo il Sindaco diventa organo di un’Amministrazione dello Stato, ma resta incardinato nel complesso organizzativo dell’Ente locale, senza che il suo status sia modificato [10].

Il ricorso viene ritenuto infondato sulle seguenti motivazioni:

• la presenza di alberi non in salute e ubicati in posizione tale da poter ricadere sul sedime di una strada pubblica o accessibile al pubblico comporti un rischio per la sicurezza e pubblica incolumità sono condizioni fattuali che legittimano il potere sindacale (atto atipico);
• l’esercizio del potere di ordinanza consente di imporre direttamente l’intervento di potatura o abbattimento, oppure l’onere di approfondire la situazione, con l’ausilio di un tecnico qualificato, e di effettuare gli interventi che risulteranno necessari, non per questo smentendo il presupposto dell’urgenza di provvedere;
• la modalità di esecuzione a carico del privato non è risultata libera, ma vincolata ad una relazione allegata all’ordinanza (con relativa scheda tecnica dei VV.FF. che identificava quelle essenze/rami che gravavano sulla via pubblica), sicché il privato veniva messo nelle condizioni di comprendere il rischio e quanto da manutentare, peraltro a costi ragionevoli: dunque, un ordine puntuale e non generico o indeterminato (per un abbattimento non di tutti gli alberi, ma solo di quelli malati/sofferenti) [11];
• il Codice della strada impone ai privati di manutentare le ripe dei fondi laterali alle strade, sia a valle che a monte delle medesime, al fine di impedire franamenti o cedimenti del corpo stradale, in modo da prevenire la caduta di massi o di altro materiale sulla strada, con la conseguenza se gli alberi ivi insistono devono essere manutentati: i beni posti nel confine stradale (manto) non possono creare pericolo alla viabilità, con la conseguenza che l’obbligo di manutenzione degli alberi, in linea di principio, non grava sull’ente proprietario della strada, bensì sul proprietario del terreno (appunto, qualificabile come ripa);
• la convenzione sul diritto di superficie conteneva un obbligo di manutenzione e gestione che riguardava “l’area e il complesso”, quindi tutta la proprietà comunale oggetto di concessione, senza eccezioni, vale a dire senza possibilità di distinguere tra gli impianti e le infrastrutture che compongono il complesso sportivo e le aree residue, attribuendo al superficiario facoltà dominicali piene e stabili [12].

Proiezioni

Appurati gli obblighi, sia convenzionali che quelli dei confinanti ad una via pubblica, si comprende, senza esitazione che quando un bene sia in prossimità di una via pubblica, siano edifici pericolanti o piante ammalorate, il proprietario è tenuto a prevenire i rischi per l’incolumità pubblica dovuti allo stato dei beni stessi.

I danni che possono causare per le vite umane o per il patrimonio pubblico esigono diligenza del proprietario nel garantire la loro manutenzione, in assenza della quale l’Amministrazione, una volta resa consapevole del rischio, d’ufficio o su segnalazione di terzi, è obbligata ad intervenire, ordinando al privato di provvedere in tempi certi, anche in via sostitutiva, mettendo in sicurezza l’area e imputandone i costi al soggetto obbligato: un dovere insito nella funzione istituzionale di protezione affidata alla cura dell’Ente locale.

Diversamente, l’Amministrazione non potrà intervenire in presenza di un pericolo gravante esclusivamente su beni privati sottratti a qualsiasi forma di uso e transito pubblici: non passa al vaglio di legittimità l’esercizio del potere di ordinanza, ex art. 54 cit., per derimere questioni private, dove il ricorso a tale strumento risulterebbe invasivo, sviando dalla funzione pubblica, risolvendosi in una inutile e indebita interferenza (in liti) tra privati [13].

Perle

In realtà, secondo fonti interne, l’ingerenza della PA sulle “questioni” di vicinato e confini, necessariamente da risolvere a spese (nel senso di denari) della Comunità, sono quasi sempre sollecitate da cittadini virtuosi dei principi (alias litigiosi) che confondono il pubblico con il privato, a volte anche dagli stessi amministratori abbagliati (provati) dal medesimo turbamento.

Alcuni, con riferimento agli amministratori, intravedono in questa vision (slang tipico delle terre venete) la c.d. fatica di amministrare.

Argomento già oggetto di scudo erariale, sfociato in venti di riforma a supporto degli amministratori pubblici, in soccorso della firmite (o “fuga dalla firma”), da altri puristi definita “anoreossite” (patologia che contrae le ossa della mano, impedendo di sottoscrivere gli atti), problema complesso che affligge il funzionamento della pubblica amministrazione italiana: tema risolto che rischiava di rallentare, se non bloccare, l’intero sistema-Paese.

(perdere un pedone per salvare la torre, stratagemma derivante da un’antica poesia della dinastia HAN, «gli alberi si sacrificano l’uno per l’altro»).

Note

[1] In sede istruttoria e di motivazione i risultati degli accertamenti possono esseri richiamati nel testo dell’ordinanza per relationem a condizione che siano indicati e resi disponibili gli atti cui si fa rinvio, Cons. Stato, sez. VI, 2 maggio 2025, n. 3730.

[2] Cons. Stato, sez. IV, 23 maggio 2025 n. 4511.

[3] Cfr. Cons. Stato, sez. V, 11 aprile 2025 n. 3137.

[4] Cons. Stato, sez. V, sentenza n. 245/2026. Vedi, TAR Emilia-Romagna, Parma, sez. I, 29 gennaio 2015, n. 23, sulla legittimità di un’ordinanza di potatura di alberi adiacenti ad una via pubblica ritenuta legittima anche senza comunicazione di avvio del procedimento.

[5] L’onere manutentivo delle strade private grava, ordinariamente, sui proprietari delle medesime, i quali sono anche responsabili dei danni potenzialmente derivanti agli utenti dal loro cattivo stato di conservazione, Cons. Stato, sez. V, 9 settembre 2025, n. 7252. La responsabilità per i danni derivanti dalla mancata manutenzione di strade vicinali private non può gravare sull’Amministrazione comunale, atteso che i compiti di vigilanza e polizia, come il potere di disporre l’esecuzione di opere di ripristino a spese degli interessati, che ad essa competono su dette strade, non comportano anche l’obbligo di provvedere a quella manutenzione, facente carico esclusivamente ai proprietari interessati, Cass. civ., sez. III, 25 febbraio 2009, n. 4480. Ai sensi della normativa vigente, per determinare il soggetto onerato della manutenzione di una strada, è necessario individuare il proprietario di questa. Pertanto, o la strada è nazionale, regionale, provinciale o comunale, ed allora non presenta i caratteri della strada privata, ma è pubblica e l’onere della manutenzione va addossato all’ente che ne è proprietario, oppure è privata, ed allora l’onere della relativa manutenzione non può essere addossato al Comune, Cons. Stato, V, 23 maggio 2005, n. 2584. Va precisato che anche se la strada è privata con onere manutentivo a suo carico, in caso di uso pubblico della stessa, si regimenta un correlato dovere dell’Amministrazione di concorrere alle spese di manutenzione della stessa, Cons. Stato, sez. IV, 21 settembre 2015, n. 4398; Cass. civ., sez. III, 29 marzo n. 8879 e sez. VI-3, ordinanza 7 febbraio 2017 n. 3216.

[6] Cass. civ., sez. II, 9 gennaio 2026, n. 492.

[7] TAR Lombardia, Brescia, sez. II, 11 febbraio 2026, n. 147.

[8] Cass. civ., sez. II, 25 gennaio 2000, n. 823; 28 settembre 2010, n. 20405; 2 febbraio 2017, n. 2795; Cons. Stato, sez. V, 26 marzo 2024, n. 2870 e sez. II, 1° luglio 2024, n. 5811.

[9] Cons. Stato, sez. II, 22 giugno 2022, n. 5126.

[10] Cons. Stato, sez. V, 2 maggio 2023, n. 4407; sez. IV, 11 gennaio 2022, n. 179; e 11, 20 dicembre 2021, n. 8438.

[11] Cfr. TAR Piemonte, sez. II, 15 novembre 2021, n. 1021; TAR Umbria, sez. I, 19 ottobre 2021, n. 735; TAR Veneto, Sez. I, 30 ottobre 2018, n. 1018.

[12] Cfr. Cass. civ., sez. II, sentenza n. 23593/2013.

[13] Cfr. TAR Campania, Napoli, sez. V, sentenza 19 aprile 2007, n. 4992.

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