Authority e autorevolezza: appunti per capire un fenomeno che continuiamo a raccontare nel modo sbagliato

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Un’analisi critica di Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini di Spazioetico sulle Authority italiane: cooptazione, politica e mercato spiegano la crisi di autorevolezza e fiducia nelle istituzioni.

1 – La caccia all’uomo

La ricerca del colpevole è un riflesso condizionato che si attiva, istantaneamente, tutte le volte che le indagini della magistratura investono le istituzioni del nostro Paese, Repubblica democratica fondata sul lavoro, ma anche su una buona dose di crisi e di sfiducia.

La ricerca del colpevole è rassicurante, perché semplifica le cose: trasforma i problemi strutturali in vicende personali, le dinamiche sistemiche in problemi di onestà, gli assetti di potere in errori umani. È un equivoco che ci induce a chiedere subito “chi?”, invece di capire “il dove” e “il perché”.

Nel caso del Garante per la protezione dei dati personali, questo riflesso condizionato è particolarmente evidente. Le vicende che hanno riempito le cronache vengono lette come una sequenza di episodi: decisioni contestate, sanzioni ritenute blande, rapporti relazionali giudicati inopportuni, costi, ritardi, conflitti … la solita caccia alla mela marcia, che rischia di far perdere di vista una disarmante coerenza, che racconta una storia diversa: la storia di un’ambiguità strutturale che non riguarda solo un’Autorità, ma il modo in cui questo Paese seleziona, legittima e riproduce le proprie classi dirigenti. Il problema, in altre parole, non è che qualcosa “non ha funzionato”. È che ha funzionato esattamente come ci si aspetta che funzioni un sistema costruito in questo modo.

Le Authority vengono pensate e raccontate come luoghi di fredde tecnicalità giuridiche in un mondo attraversato da interessi, pressioni, conflitti; come istituzioni capaci di garantire diritti fondamentali e governare poteri enormi, spesso più grandi di quelli dello Stato stesso. Nella realtà, le Authority sono un paradosso: pretendiamo che stiano sopra il sistema, ma le costruiamo con materiali presi dal sistema. Pretendiamo terzietà, ma le legittimiamo politicamente. Chiediamo indipendenza, ma selezioniamo attraverso circuiti relazionali.  E poi ci sorprendiamo se le Autorità non sono poi così tanto “autorevoli”..

2 – Competenza, mercato e politica

L’indipendenza non è solo una qualità morale, ma un equilibrio instabile che dipende dal modo in cui un’istituzione viene progettata e popolata.

Quando si parla di Collegi delle Authority, si evita quasi sempre di affrontare apertamente il paradosso che li attraversa. Se vuoi persone davvero competenti, devi pescare in un bacino che non è neutro. La competenza vera non nasce nel vuoto: è una merce che si vende dentro un mercato fatto di carriere, incarichi, consulenze, docenze e reti professionali. Se invece scegli profili che non hanno mercato, ottieni Collegi formalmente “puliti” ma spesso fragili nel decidere, nel reggere la pressione, nel comprendere davvero ciò che regolano. E un Collegio fragile non è indipendente: è permeabile, anche quando non se ne accorge.

E poi c’è la Politica, che gestisce le nomine. E le nomine, anche quando sono legittime, non sono mai neutre: producono vincoli simbolici, aspettative e relazioni privilegiate. A volte producono riconoscenza, a volte semplice consapevolezza di appartenere a un equilibrio più grande, il più delle volte producono affiliazione.

È dentro questo triangolo, competenza, mercato, politica, che si forma il Collegio di un’Authority. Ed è qui che nasce l’ambiguità. Perché qualunque combinazione tu scelga, qualcosa resta scoperto. E quel qualcosa, se non viene governato, diventa il luogo dove si accumula un rischio pronto a deflagrare.

3 – I costi della cooptazione

A questo punto entra in gioco una modalità di selezione troppe volte sottovalutata, molto (ma non solo)  italiana, che raramente viene nominata ma che spiega molto: la cooptazione.

Quando si parla di cooptazione, si pensa subito alla raccomandazione, alla scorciatoia volgare, oppure al favore personale. Ma la cooptazione vera è molto più sofisticata. È il modo in cui un gruppo dirigente tende a riprodurre se stesso scegliendo nuovi membri all’interno del proprio perimetro di riconoscimento. Non seleziona semplicemente chi è competente. Seleziona chi è compatibile, chi parla la stessa lingua e conosce le stesse regole non scritte.

La cooptazione non è necessariamente illegale e, a volte, può essere un efficace meccanismo di selezione; tuttavia, ha un grave effetto collaterale: trasforma la classe dirigente in un ecosistema autoreferenziale, dove le regole formali contano meno delle aspettative reciproche, e dove l’indipendenza diventa un valore negoziabile, o persino sacrificabile.

La cooptazione, lungi dall’essere una degenerazione del sistema, è una delle sue architravi. È, in molti casi, la forma giuridicamente prevista attraverso cui si selezionano le élite pubbliche, le classi dirigenti, i vertici delle amministrazioni. E le Authority non fanno eccezione: la loro composizione è il risultato di un equilibrio tra affiliazione politica, competenza presunta e affidabilità istituzionale. Un equilibrio che il legislatore ha consapevolmente accettato, nella convinzione che l’indipendenza non potesse nascere fuori dal circuito della legittimazione politica. E, da questo punto di vista, il sistema funziona esattamente come progettato.

L’autorevolezza di un’Authority pubblica non risiede nelle singole decisioni, ma nella leggibilità complessiva del suo potere. Un’Autorità può anche sbagliare, ma se chi osserva dall’esterno non riesce più a capire perché decide in un modo o in un altro, la fiducia viene meno. E senza fiducia, un’Autorità di garanzia perde la sua funzione prima ancora di perdere la sua legittimità giuridica.

4 – Spostare il baricentro  

Se avremo il coraggio di guardare, fino in fondo, dentro la fossa comune delle decisioni pubbliche (dove indipendenza e fiducia sono sepolte sotto il linguaggio della normalità), ci accorgeremo che certe disfunzioni interne alle istituzioni non sono casi eccezionali, o deviazioni dalla norma: sono specchi ad alta definizione, che riflettono il reale funzionamento del potere pubblico del nostro Paese.

Il problema, allora, non è “la cooptazione”. Il problema è l’illusione che la cooptazione produca indipendenza e imparzialità. Quando la selezione è cooptativa, l’indipendenza, intesa come assenza di legami, diventa una finzione. Chi entra in un Collegio porta con sé reti, biografie, affiliazioni, appartenenze. Il punto non è eliminarle – impossibile – ma prendere atto che, in un sistema cooptativo, l’equidistanza dagli interessi in gioco non è una condizione di partenza. È, semmai, un obiettivo verso cui tendere.

Ed è qui che si apre lo spazio verso una soluzione diversa al problema, meno ingenua e più radicale. Se accettiamo che la cooptazione è strutturale, allora diventa necessario spostare il baricentro della legittimazione dalla purezza del processo di nomina, verso la qualità del processo decisionale. La vera domanda diventa: che tipo di comportamento pretendiamo da chi è cooptato?

In altre parole, il problema non è come entrano, ma come esercitano il potere una volta entrati. E soprattutto: quanto quel potere è leggibile dall’esterno. Perché la crisi delle Authority non nasce tanto dai conflitti di interessi in senso stretto, quanto dall’opacità decisionale che la cooptazione tende a produrre.

Un’Authority cooptata non può essere giudicata come se un organo indipendente per definizione. Deve essere giudicata per la coerenza delle sue decisioni, per la stabilità dei suoi orientamenti, per la capacità di rendere comprensibile la propria potenzialità di influenzamento. Se la selezione è politica e relazionale, allora la compensazione non può che essere una trasparenza sostanziale dell’azione pubblica.  Perché se non posso sapere perché decidi in un certo modo, allora inizierò a chiedermi per chi stai decidendo.

Se non si compie questo spostamento, continueremo a vivere lo stesso paradosso: Authority costruite legittimamente secondo regole cooptative, ma giudicate come se fossero nate fuori da quelle regole. Un cortocircuito che produce indignazione ciclica.

La conclusione, allora, è meno consolatoria di quanto si vorrebbe. Non c’è un meccanismo da “aggiustare” una volta per tutte. C’è una scelta da assumere fino in fondo. Se accettiamo la cooptazione come forma di selezione, dobbiamo accettare anche il suo prezzo: un livello di scrutinio pubblico, culturale e istituzionale molto più alto sull’esercizio del potere.

Se non siamo disposti a pagare quel prezzo, allora il problema non sono le Authority. È l’idea stessa di classe dirigente (scadente) che continuiamo a perpetuare, fingendo di non vederne le conseguenze.

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