Dissesto finanziario e Fondi Vincolati: la Corte dei Conti chiede maggiore chiarezza

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Dissesto finanziario: Fondi Vincolati, la Corte dei Conti sferza la legislazione confusa e riconferma la competenza in capo all’OSL.

La recente Deliberazione n. 212/2025/PAR, emessa dalla Sezione di Controllo per la Regione siciliana della Corte dei Conti in data 30 luglio 2025 (depositata il 5 agosto 2025), riveste un alto valore ermeneutico e applicativo, affrontando con chiarezza questioni cruciali in materia di dissesto finanziario degli enti locali.

La pronuncia risponde ad un quesito formulato da un Comune siciliano, che chiedeva lumi sulla competenza ad amministrare i residui attivi e passivi relativi ai fondi a gestione vincolata negli enti in dissesto finanziario, alla luce delle recenti modifiche normative.

La Corte dei Conti è chiamata a risolvere delicate antinomie e incertezze applicative derivanti da un susseguirsi di interventi normativi non sempre coordinati, se non addirittura contraddittori. L’esigenza conoscitiva del Comune richiedente è infatti motivata dall’incertezza legata a tali modifiche legislative, che hanno inciso sulla portata dell’art. 255, comma 10, del TUEL.

Scopo della Procedura di Dissesto e Funzione dell’OSL

La deliberazione della Corte dei Conti si sofferma in via preliminare a ribadire che la procedura di dissesto finanziario, disciplinata dal Titolo VIII, Capo II del TUEL, è finalizzata al risanamento della situazione economico-finanziaria degli enti locali.

Il suo scopo primario – si afferma – è la creazione di masse e gestioni separate: una per la tacitazione delle pendenze pregresse e l’altra per il riequilibrio stabile del bilancio.

Il modello di governance del dissesto è improntato a un rigoroso principio di distinzione funzionale tra due piani autonomi e complementari: la gestione ordinaria, affidata agli organi di governo dell’ente, e la gestione straordinaria delle passività pregresse, demandata all’Organo Straordinario di Liquidazione (OSL).

Si rimarca altresì che l‘OSL è un organo autonomo, con finalità eccezionali e transitorie, incaricato di rilevare, quantificare ed estinguere la massa debitoria maturata prima dell’approvazione del bilancio riequilibrato.

Viene d’altro canto posto in evidenza che, nonostante la separazione, le due gestioni sono in ogni caso riconducibili allo stesso Ente, poiché l’OSL, a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione, ha assunto una posizione di indipendenza dall’Amministrazione statale, operando come strumento per la realizzazione di interessi pubblici a salvaguardia dell’autonomia dell’Ente locale.

Il “dogma della concorsualità” quale punto di equilibrio tra “Infallibilità dell’Ente locale” e Tutela del credito

La Corte sottolinea che il dissesto è una procedura concorsuale a tutela dell’eguaglianza tra i creditori.

La sua funzione è quella di bilanciare la tensione tra la necessità di continuità dell’azione amministrativa dell’ente (la cosiddetta “infallibilità dell’ente locale”, intesa come esigenza ontologica di assicurare la continuità di funzioni e servizi essenziali) e la tutela del credito ex art. 41 Cost.. Questo delicato equilibrio – individuato nel “dogma della concorsualità” – è garantito, come osservato dalla Corte Costituzionale (sent. n. 355 del 2006), dalla scelta di imporre un carattere concorsuale alla procedura di liquidazione e dalla creazione di una “gestione separata” dei rapporti attivi e passivi, al fine di non pregiudicare l’espletamento dei servizi essenziali.

Modalità di formazione della massa attiva (art. 255 TUEL) e passiva (art. 254 TUEL)

La Corte ricostruisce le modalità di formazione della massa attiva e passiva, che vengono definite in base a due principali criteri di legge:

1. Criterio generale temporale (art. 252, comma 4, TUEL): di competenza dell’OSL sono i debiti, i crediti e la cassa relativi a fatti e atti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato. L’imputazione ai due bilanci (in bonis e del dissesto) avviene in base alla competenza economica della transazione, agganciata alla data del “fatto di gestione”;

2. Criterio speciale della natura della gestione (art. 255, comma 10, TUEL): questo criterio deroga a quello temporale per finalità di diritto pubblico, limitatamente ad alcuni debiti non finali (cioè non legati, a livello sinallagmatico, con l’erogazione di beni e servizi alla Comunità).

Originariamente, l’art. 255, comma 10, TUEL, confermando una precedente disposizione (art. 5, comma 1-bis del DPR n. 378/1993), stabiliva che non competeva all’OSL l’amministrazione dei residui attivi e passivi relativi ai fondi a gestione vincolata, alle anticipazioni di tesoreria, e ai mutui passivi già attivati per investimenti. La finalità di tale eccezione era evitare la soddisfazione concorsuale su risorse vincolate a opere e servizi pubblici prioritari, prevenendo la distrazione di tali risorse e ritardi nella loro realizzazione.

La Ratio delle disposizioni e l’attribuzione della competenza all’OSL per i Fondi Vincolati

La pronuncia della Corte dei Conti Sicilia ha poi il pregio di ripercorrere l’evoluzione normativa che ha parzialmente derogato il criterio temporale per i fondi a gestione vincolata. Inizialmente, il DPR n. 378/1993 prevedeva che i residui attivi e passivi vincolati rientrassero nella competenza dell’OSL, pur essendo esclusi dalla massa attiva e passiva. Successivamente, l’art. 44 del D.Lgs. n. 336/1996 e l’art. 255, comma 10, TUEL, stabilirono che tali gestioni non competevano all’OSL.

Tuttavia, con l’art. 2-bis del D.L. n. 113/2016 (introdotto dalla L. n. 160/2016) e successivamente sostituito dall’art. 36, comma 2, del D.L. n. 50/2017, è stata introdotta una deroga esplicita all’art. 255, comma 10, TUEL, stabilendo che l’amministrazione dei residui attivi e passivi relativi ai fondi a gestione vincolata compete all’OSL per comuni e province in dissesto.

Viene, però, al riguardo sottolineato che questa gestione deve essere comunque separata nell’ambito della gestione straordinaria di liquidazione, con la facoltà per l’OSL di definire transazioni con i creditori.

La ratio di questa attribuzione all’OSL è stata oggetto di diverse interpretazioni.

Una possibile ragione, come indicato anche dalla Sezione di Controllo del Lazio, risiederebbe nella possibilità di pervenire ad accordi transattivi con i creditori per abbattere l’importo dei debiti, sebbene questo possa avere un impatto limitato per contributi finalizzati non negoziabili. Un’altra ipotesi è che il legislatore intendesse consentire l’utilizzo temporaneo della cassa vincolata per pagamenti diversi, con l’obbligo di ricostituzione (sembra sposare questa tesi la pronuncia della Sez. Lazio n. 61/2022/PAR).

L’orientamento della Sezione Lazio suggerisce che la ratio risiederebbe nell’intento di smobilitare una parte del risultato di amministrazione del bilancio in bonis (eliminando i fondi vincolati) e di mettere a disposizione dell’OSL risorse correlate ad alto tasso di liquidità (come i trasferimenti vincolati per legge). Questo meccanismo, simile a quello dell’art. 195 TUEL, come osservato dalla medesima Sezione, permetterebbe un finanziamento temporaneo del ripiano della massa passiva, dando priorità alla liquidazione e rinviando però la realizzazione di opere o servizi vincolati alla chiusura del dissesto, a meno che l’ente medio tempore non trovi coperture.

Un “Problema non di poco conto” e le sue implicazioni

In questo contesto, emerge un problema non di poco conto, come evidenziato dalla Sezione di Controllo per il Lazio nella delibera n. 101/2019/PAR e richiamato dalla pronuncia in esame. In una situazione di conclamata sofferenza dell’Ente, dove non è stata possibile la ricostituzione della cassa (e con effetti estesi alla competenza dalla nuova contabilità armonizzata attraverso vincoli sul risultato di amministrazione), sorgono due possibilità:

• rimettere all’OSL il compito di rintracciare le risorse per la ricostituzione del vincolo nell’ambito di quelle di cui ha disponibilità;

• ritenere che la copertura dei residui passivi in argomento ricada sull’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato.

Poiché la normativa attuale – nella ricostruzione ermeneutica operata dalla Corte dei Conti Sicilia – esclude che i residui afferenti ai fondi vincolati rientrino nella gestione ordinaria, demandandone l’amministrazione all’OSL, per la medesima Corte deve essere l’OSL a rintracciare le risorse necessarie per la ricostituzione del vincolo, anche in considerazione del fatto che l’utilizzo delle risorse vincolate ha già contribuito a ridurre la massa passiva che altrimenti l’OSL avrebbe dovuto affrontare.

La portata dell’ultimo intervento normativo (L. n. 197/2022, art. 1, comma 789)

Un punto cruciale della deliberazione della Corte riguarda l’interpretazione dell’art. 1, comma 789, della legge 29 dicembre 2022, n. 197. Questa norma ha modificato l’art. 255, comma 10, del TUEL, estendendo l’area sottratta alla competenza dell’OSL includendo, oltre alle anticipazioni di tesoreria, anche le anticipazioni di liquidità (previste da D.L. 35/2013 e D.L. 34/2020) e i relativi rifinanziamenti.

Tuttavia, la Corte evidenzia che questa novella legislativa tace sulla disposizione dell’art. 2-bis del D.L. 113/2016 (sostituito dall’art. 36, comma 2, del D.L. 50/2017), che aveva espressamente ricondotto i fondi vincolati alla competenza dell’OSL. A dir della Sezione Sicilia, la modifica si è limitata a chiarire che anche le anticipazioni di liquidità sono sottratte alla competenza dell’OSL, superando incertezze interpretative e consentendo di includere il debito derivante dalla loro restituzione nel bilancio riequilibrato.

La Corte, quindi, conduce un articolato ragionamento per superare l’apparente aporia tra le due disposizioni (art. 255, co 10 TUEL e art. 2-bis D.L. n. 113/2016). Essa ritiene che non si possa predicare l’abrogazione, neppure tacita, del precedente intervento derogatorio, affermando che il rapporto tra le due norme continua a porsi come un rapporto di regola ed eccezione:

• la regola è quella dell’art. 255, comma 10, TUEL, secondo cui alcune poste (debiti non finali) sono escluse dalla competenza dell’OSL (in base al criterio speciale della natura), da cui sarebbero altrimenti attratte in base al criterio temporale;

• l‘eccezione è quella dell’art. 2-bis del D.L. n. 113/2016 (come modificato), secondo cui i residui afferenti alla gestione vincolata rientrano nell’amministrazione dell’OSL.

Principio Finale e “Ammonimento della Corte dei Conti”

In conclusione, la Sezione di Controllo per la Regione siciliana esprime il parere che:

“La novella legislativa che ha integrato l’art. 255 comma 10, del TUEL non può ritenersi abrogativa dell’art. 2 bis del d.l. 113/2016 e s.m.i. che a tale norma del TUEL ha inteso dichiaratamente derogare, sebbene non si possa non stigmatizzare il reiterato ricorso a interventi normativi non coordinati, se non contraddittori, incapaci di sciogliere aporie, ambiguità e incertezze applicative pure già note“.

La Corte, pur ribadendo la vigenza della deroga, sottolinea infine l’importanza che restino fermi gli argomenti che escludono che la ricostituzione dei vincoli possa ricadere sul bilancio stabilmente riequilibrato, nella considerazione che reimputare tale onere agli Organi ordinari significherebbe, infatti, far rientrare nella gestione del bilancio dell’ente il peso della pregressa gestione liquidatoria dell’OSL, compromettendo il risanamento.

Conclusione

Al quesito posto dall’ente richiedente, la Corte fornisce dunque una risposta negativa. In altri termini, nonostante la modifica dell’art. 255, comma 10, TUEL ad opera della L. n. 197/2022, la competenza dell’Organo Straordinario di Liquidazione (OSL) in ordine all’amministrazione dei residui attivi e passivi relativi ai fondi a gestione vincolata non è esclusa, ma continua a ricadere sull’OSL in virtù della deroga introdotta dall’art. 2-bis del D.L. n. 113/2016 (e successive modificazioni).

Tuttavia, la Corte non si limita a questa secca negazione, ma aggiunge un importante “ammonimento”: la disposizione in questione (l’art. 2-bis) “deve essere interpretata secondo le coordinate fornite da questa Corte nella richiamata deliberazione della Sez. regionale di controllo per il Lazio, n. 101/2019/PAR“.

Proprio da tali coordinate interpretative è infine possibile ricavare utili suggerimenti operativi in ordine alla corretta amministrazione dei residui relativi ai fondi vincolati nei Comuni in dissesto, enucleabili come segue:

• Gestione separata: l‘amministrazione dei residui relativi alle gestioni vincolate deve essere gestita separatamente rispetto ai residui delle gestioni non vincolate. Ciò serve a garantire il mantenimento del vincolo di destinazione delle risorse, evitando commistioni con la gestione dei residui non vincolati.

• Immanenza del principio di destinazione delle risorse: la specifica destinazione delle risorse costituisce una “condizione” all’utilizzo delle stesse, quale garanzia del raggiungimento della finalità pubblica programmata, spesso con finanziamento da parte di terzi o con regole rigide di indebitamento. Questo principio resta valido anche nella procedura di dissesto.

• Certezza per i creditori vincolati: i creditori delle gestioni vincolate beneficiano della certezza delle risorse sottese all’entrata vincolata (e, ove previsto, dell’impignorabilità delle somme), ma solo nei limiti in cui il vincolo di destinazione e copertura della spesa sia stato impresso, contabilizzato e reso conoscibile.

• Nessuna prelazione illimitata: tale beneficio non attribuisce ai creditori vincolati una prelazione illimitata sul patrimonio dell’ente, tanto meno sul nuovo bilancio. Per la parte eccedente il vincolo o nei casi in cui esso non si applichi, tali soggetti concorrono con la generalità dei creditori sulla massa passiva.

• Onere di ricostituzione in capo all’OSL: in caso di mancata ricostituzione della cassa vincolata, l’OSL deve rintracciare le risorse necessarie per la ricostituzione del vincolo nell’ambito di quelle di propria disponibilità, e non può l’onere ricadere sul bilancio stabilmente riequilibrato.

Questa pronuncia rappresenta un vero e proprio faro interpretativo fondamentale per gli enti locali in dissesto, fornendo una bussola per districarsi nella complessità normativa e garantendo, per certi versi, la coerenza del sistema contabile in un contesto di risanamento finanziario.

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