Fondazioni di partecipazione e servizi pubblici locali: non sono società partecipate

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Un parere della sezione regionale di controllo della Corte dei conti, Sezione Regionale della Lombardia (deliberazione 275/2025 PASP) sui limiti applicativi dell’obbligo di parere preventivo in materia di fondazioni di partecipazione per gestire una Comunità Energetica Rinnovabile. 

Nel caso esaminato, la Sezione Regionale ha chiarito che l’atto deliberativo di un comune per la costituzione di una fondazione di partecipazione per la gestione di una Comunità Energetica Rinnovabile, ai sensi del D.Lgs. n. 199/2021, non è ascrivibile al perimetro applicativo dell’art. 5, commi 3 e 4, del Dlgs 175/2016 (T.U. in materia di società partecipate), imponendo l’assenza di una espressa previsione normativa una declaratoria di non luogo a provvedere sull’istanza presentata dal Comune.

La questione dell’applicabilità alle Fondazioni di partecipazione del Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica e in particolare dell’articolo 5 comma 3 è stata affrontata dalle diverse Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei conti.

Una parte della giurisprudenza contabile ha osservato che il Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, pur non disciplinando direttamente le fondazioni, potrebbe applicarsi in via analogica.

Un tema centrale nell’attualità degli enti locali

La rilevanza del tema è dovuta al fatto che sempre più amministrazioni comunali scelgono la forma della fondazione di partecipazione per gestire attività di interesse pubblico. La fondazione di partecipazione rappresenta un modello giuridico atipico che si è affermato nella prassi amministrativa come strumento di collaborazione tra pubblico e privato per il perseguimento di finalità di utilità sociale.

Si tratta di una tipologia di fondazione nata da un’evoluzione spontanea del modello di fondazione tradizionale, in risposta a esigenze pratiche emerse nel contesto dell’amministrazione pubblica e della società civile, che combina elementi propri delle fondazioni, come la destinazione di un patrimonio a uno scopo, con tratti tipici delle associazioni, come la partecipazione attiva dei soggetti coinvolti.

La fondazione di partecipazione si configura come un ente non lucrativo – che si caratterizza per la presenza di una pluralità di fondatori, pubblici e privati, che condividono una medesima finalità –  aperto – per la sua capacità di accogliere una pluralità di fondatori o partecipanti, anche con apporti non patrimoniali, e per la possibilità di una gestione condivisa e dinamica, e con un patrimonio che si forma progressivamente e non è necessariamente definito in modo rigido al momento della costituzione.

Lo studio del CNDCEC

A questo proposito, è interessante lo studio del Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili sulle modalità di partecipazione degli enti pubblici alle fondazioni.

La Corte dei conti, in sede consultiva, ha più volte ribadito la legittimità per gli Enti locali di costituire fondazioni di partecipazione, purché ciò avvenga nel rispetto di precisi requisiti. In particolare, si afferma che la fondazione di partecipazione deve essere dotata di personalità giuridica; deve essere istituita per soddisfare esigenze generali, aventi finalità non lucrative; occorre che l’organo di amministrazione o vigilanza sia designato in maggioranza da un ente pubblico; la coerenza della fondazione con l’esercizio di funzioni fondamentali o amministrative assegnate agli enti locali.

Il modello della Fondazione partecipata si è rivelata particolarmente adatta per il perseguimento di finalità di interesse generale da parte delle amministrazioni pubbliche, che vi hanno fatto ricorso in misura crescente per gestire attività culturali, sociali, educative, sportive, ambientali, e per attuare progetti di sviluppo locale o di utilizzo di fondi europei e da ultimo, come nel caso in esame, per gestire comunità energetiche.La Corte dei conti ha più volte ribadito che la fondazione di partecipazione, pur essendo un ente di diritto privato, può assumere una funzione pubblicistica in presenza di determinati requisiti. In questi casi, la fondazione, pur restando un ente di diritto privato, si avvicina funzionalmente alla sfera pubblica, tanto da poter essere considerato, a certi fini come un soggetto pubblico.

L’applicabilità delle fondazioni al T.U.S.P.

E’ proprio in questo contesto che si pone la questione dell’applicabilità alle fondazioni del Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica (T.U.S.P.), di cui al D. Lgs. n. 175/2016.

L’art. 5 del Dlgs 175/2016 prevede che gli enti pubblici, prima di costituire una società o acquisire partecipazioni, debbano trasmettere l’atto alla Corte dei conti, che “delibera, entro il termine di sessanta giorni dal ricevimento, in ordine alla conformità dell’atto (…) con particolare riguardo alla sostenibilità finanziaria e alla compatibilità della scelta con i principi di efficienza, di efficacia e di economicità dell’azione amministrativa”. La segreteria della Sezione competente trasmette il parere, entro cinque giorni dal deposito, all’amministrazione pubblica interessata, la quale è tenuta a pubblicarlo entro cinque giorni dalla ricezione nel proprio sito internet istituzionale. In caso di parere in tutto o in parte negativo, ove l’amministrazione pubblica interessata intenda procedere egualmente è tenuta a motivare analiticamente le ragioni per le quali intenda discostarsi dal parere e a dare pubblicità, nel proprio sito internet istituzionale, a tali ragioni” (cfr. art. 5, c. 3 e 4).

La ratio di questa funzione di controllo risiede nell’esigenza di sottoporre a scrutinio i presupposti giuridici ed economici della scelta amministrativa di costituire un nuovo soggetto societario o di acquisire la partecipazione in una società già esistente “in ragione delle rilevanti conseguenze che la nascita di un nuovo soggetto societario o l’intervento pubblico in una realtà già esistente determina sotto molteplici profili”.

Considerazioni finali

Formalmente, il Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica è rivolto alle sole società e non si applica alle fondazioni.

Il Collegio chiarisce nella deliberazione in esame che il Soggetto partecipato interessato dalla delibera di acquisizione o costituzione deve necessariamente essere qualificabile come organismo di cui ai titoli V e VI, capo I, del libro V del codice civile (art. 2, comma 1 lettera l, del d.lgs. n. 175/2016) e non come fondazione, ovvero di un soggetto giuridico estraneo al novero delle società contenuto nel Codice civile.

Le Fondazioni di partecipazione rappresentano pertanto un modello organizzativo utile e flessibile per il perseguimento di finalità pubbliche, non assoggettato alle norme delle società partecipate.

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