Negli appalti il collaudatore deve appartenere alla PA

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Il collaudatore “deve” essere della P.A.: il correttivo, la lettura sistematica dell’art. 116 e la terzietà che torna a pesare davvero. Focus a cura di Luca Leccisotti.

La fase del collaudo è uno di quei momenti in cui l’amministrazione scopre se l’appalto è stato governato oppure semplicemente “portato a casa”. È il passaggio nel quale la stazione appaltante traduce in un atto tecnico-amministrativo conclusivo ciò che ha preteso, ciò che ha pagato e ciò che, in ultima analisi, intende accettare come conforme al contratto.

Il collaudo non è mai un adempimento neutro

Proprio per questa funzione di chiusura, il collaudo non è mai un adempimento neutro: è un presidio di legalità e di corretta gestione delle risorse pubbliche, ma anche un moltiplicatore di responsabilità, perché incide su saldo, svincolo delle garanzie, eventuali riserve e contenziosi, e delimita l’area di rischio successiva per vizi, difformità e inadempimenti. È quindi inevitabile che ogni ritocco normativo sull’art. 116 del d.lgs. 36/2023 (e sugli allegati che ne completano la disciplina) generi, sul piano operativo, una domanda molto semplice e molto spigolosa: chi posso nominare collaudatore, con quali condizioni, e che cosa devo fare quando non ho organico tecnico sufficiente?

Il quesito, posto in termini essenziali, nasce dall’evoluzione intervenuta con l’aggiornamento a fine 2024, che ha introdotto, accanto al comma 4, un comma 4-bis. Nella lettura “di pancia” di molti uffici tecnici, il nuovo comma 4-bis sembrava aver ristretto la possibilità di conferire incarichi esterni in caso di carenza di organico al solo collaudo statico (collaudatore delle strutture), lasciando il collaudo tecnico-amministrativo in una sorta di limbo: da un lato, l’esigenza di terzietà e competenza; dall’altro, la realtà di amministrazioni che non hanno personale sufficiente o che, per ragioni organizzative, non riescono a reperire un collaudatore interno “compatibile”.

La domanda diventa ancora più delicata quando la stazione appaltante non rientra in modo lineare nel perimetro delle amministrazioni pubbliche in senso tradizionale, come accade per taluni enti pubblici economici: se non riesco a trovare un collaudatore presso una P.A., posso “ripiegare” su personale interno, magari per contenere la spesa? Oppure la norma mi impone una scelta diversa, anche a costo di complicare e allungare il procedimento?

Le risposte ai quesiti in materia di collaudo negli appalti

La risposta aggiornata resa in sede ministeriale (Servizio Supporto Giuridico) offre un’indicazione che, letta con attenzione, vale più di un semplice chiarimento: ricostruisce la ratio del correttivo e ribadisce un principio di sistema, cioè che la disciplina del comma 4-bis non è, né per lettera né per logica complessiva, un recinto riservato al solo collaudo statico. In altri termini, l’idea che il “canale” del 4-bis possa essere usato solo per il collaudatore delle strutture viene respinta: le disposizioni del secondo periodo del comma 4-bis non sono esclusivamente riferite al collaudatore delle strutture per la redazione del collaudo statico, e anzi una lettura sistematica porta a ritenere applicabile quel meccanismo anche al collaudo tecnico-amministrativo.

È un punto che, al netto del tecnicismo, produce un effetto immediato: la stazione appaltante recupera un margine di manovra per gestire la carenza di organico anche quando il problema riguarda il collaudo tecnico-amministrativo, senza dover forzare interpretazioni o ricorrere a soluzioni organizzative fragili.

Interpretazione ministeriale nel dettaglio

Questa prima affermazione, però, è solo metà della storia. L’altra metà riguarda un inciso che, nella prassi, è spesso sottovalutato finché non arriva un revisore o un organo di controllo a chiederne conto: “almeno uno deve essere individuato tra il personale di amministrazioni pubbliche”. L’interpretazione ministeriale, qui, è tagliente e non lascia spazio a scorciatoie: per le stazioni appaltanti rientranti nell’art. 116, comma 4, lettera b), una lettura letterale dell’inciso implica che, se la nomina riguarda un solo collaudatore, quel collaudatore deve necessariamente appartenere al personale di un’amministrazione pubblica.

Non è un consiglio, non è una preferenza: è un vincolo. La conseguenza pratica è evidente e, per qualcuno, scomoda: l’ente che non riesce a reperire un collaudatore interno e che non trova facilmente, in modo spontaneo, una professionalità disponibile presso una P.A. non può “chiudere” il tema nominando il proprio personale interno solo per ragioni di contenimento della spesa, se quel personale non rientra nella categoria richiesta. Il contenimento della spesa, in questa materia, è un obiettivo legittimo, ma non può diventare una valvola per aggirare un requisito di terzietà qualificata che il legislatore ha voluto rafforzare.

La traiettoria delineata dal Codice Appalti

A ben vedere, il chiarimento si inserisce nella traiettoria più ampia del d.lgs. 36/2023: un Codice che parla di risultato e semplificazione, sì, ma che sulla fase di verifica finale tende a irrigidire le garanzie quando aumenta il rischio di autoreferenzialità o quando la struttura del controllo potrebbe coincidere troppo con la struttura dell’esecuzione. Il collaudo tecnico-amministrativo, per definizione, è un atto che deve offrire affidabilità esterna: non deve solo “convincere” l’ufficio tecnico che l’opera è finita, ma deve reggere, potenzialmente, un contraddittorio futuro, una verifica ispettiva, un contenzioso, una contestazione su vizi e difformità. La terzietà non è un vezzo moralistico; è una condizione di credibilità dell’atto finale. Da qui la scelta, interpretata in modo coerente, di imporre che almeno un collaudatore sia individuato tra il personale di amministrazioni pubbliche, proprio quando l’assetto soggettivo della stazione appaltante potrebbe non garantire, da solo, un grado sufficiente di indipendenza percepita e strutturale.

Come “individuare” un collaudatore tra il personale di una PA

Occorre allora chiedersi che cosa significhi, sul piano organizzativo, “individuare” un collaudatore tra il personale di una P.A. Non significa semplicemente “conoscere qualcuno” o telefonare a un collega di un altro ente sperando in un sì informale. Significa attivare una procedura di ricerca tracciabile, che dimostri l’adempimento dell’onere di reperimento e che consenta di documentare, in caso di controlli, che la scelta è avvenuta secondo criteri di competenza e disponibilità, e non per cooptazione. Il parere ministeriale, su questo, compie un passo ulteriore: afferma che la modalità di ricerca prevista nel comma 4-bis può essere utilizzata anche per la ricerca del collaudatore tecnico-amministrativo appartenente a una pubblica amministrazione.

E qui sta il “salvagente” operativo: il modello della richiesta ad almeno tre amministrazioni (una modalità che, nella logica del correttivo, serve a garantire trasparenza minima e non discriminazione, evitando che la ricerca resti confinata nell’informalità) diventa un’opzione praticabile anche quando si è fuori dal perimetro del solo collaudo statico.

Questa indicazione non va letta come una mera tecnica procedurale, ma come una risposta indiretta a un rischio molto concreto: la tentazione di chiudere il tema della nomina del collaudatore trasformandolo in un atto “di necessità” privo di vera istruttoria. Il collaudatore, invece, è un soggetto chiave nella catena di responsabilità dell’appalto: una nomina fragilmente motivata, o non coerente con i vincoli normativi, espone la stazione appaltante a contestazioni sulla validità dell’atto di collaudo e, per riflesso, sulla regolarità di tutti gli atti conseguenti.

È uno di quei casi in cui risparmiare oggi (con una nomina più comoda e interna) può costare molto domani (in termini di contenzioso, rilievi contabili, ritardi sulla chiusura, difficoltà nello svincolo delle garanzie e nella definizione delle riserve).

Carenza di organico

Il tema della carenza di organico, che nel quesito originario era visto quasi come una “chiave universale” per aprire la porta all’esternalizzazione, merita qui un chiarimento di metodo: la carenza di organico non è un’etichetta da appiccicare, ma una condizione che va accertata e motivata.

Nel diritto amministrativo contemporaneo, la motivazione non è un esercizio letterario: è la difesa preventiva dell’atto. Se l’amministrazione intende ricorrere a un incarico esterno, deve costruire un fascicolo che dimostri l’impossibilità o l’inadeguatezza delle soluzioni interne, la mancanza di risorse professionali idonee, l’eventuale incompatibilità del personale disponibile, e l’esito della ricerca presso altre P.A. secondo le modalità previste.

È proprio in questo senso che la lettura ministeriale del comma 4-bis come non limitato al collaudo statico diventa rilevante: consente di utilizzare, anche per il collaudo tecnico-amministrativo, una procedura che, se ben gestita, rende difendibile il passaggio all’esterno quando la ricerca “pubblica” non va a buon fine o quando l’organico interno non è sufficiente.

Il contesto delle amministrazioni non qualificabili come amministrazioni pubbliche in senso stretto

Arriviamo così al punto che, nelle amministrazioni non qualificabili come amministrazioni pubbliche in senso stretto, genera l’attrito maggiore: “se non trovo un collaudatore nella P.A., posso nominare il mio interno, almeno per risparmiare?”. La risposta, ricostruita in chiave tecnico-giuridica, è negativa quando la nomina riguarda un solo collaudatore e ricorre l’obbligo che “almeno uno” provenga da una P.A.: se nomino uno solo, quell’uno deve essere di una P.A. Il risparmio di spesa non è, qui, un criterio idoneo a derogare. L’amministrazione, se vuole mantenersi nel perimetro di legittimità, deve allora percorrere le strade offerte dall’ordinamento: ricerca presso amministrazioni pubbliche secondo la modalità del comma 4-bis; se la ricerca non produce esito e la carenza di organico o di risorse idonee è effettiva, attivazione delle forme di esternalizzazione consentite, con motivazione robusta e scelta dell’affidatario secondo le regole applicabili. In altre parole, il sistema non lascia l’ente “senza uscita”, ma gli vieta l’uscita più comoda quando essa comprometterebbe il requisito di terzietà che la norma intende garantire.

Standardizzazione delle garanzie

Questa impostazione solleva, inevitabilmente, una domanda di legittimità sostanziale: perché imporre il personale di una P.A. quando la stazione appaltante, magari, è comunque un soggetto pubblico e opera nel perimetro dell’interesse generale?

La risposta non sta in un giudizio di valore sul singolo ente, ma nella logica di standardizzazione delle garanzie. Il legislatore, soprattutto in materia di lavori, tende a costruire presidi “tipizzati” che riducono la discrezionalità organizzativa nella scelta dei controllori finali, perché la discrezionalità, in questa materia, è spesso il veicolo attraverso cui si indebolisce il controllo. L’appartenenza del collaudatore a una P.A. è, per così dire, un indicatore normativo di indipendenza istituzionale, che si aggiunge (non sostituisce) ai requisiti di competenza e alle incompatibilità.

È una scelta discutibile sul piano politico-organizzativo? Può esserlo, soprattutto per realtà ibride. Ma sul piano applicativo è un vincolo che, una volta chiarito in modo netto, deve essere incorporato nelle procedure interne e nei tempi dell’appalto.

Gestione del procedimento

Dal punto di vista della gestione del procedimento, ciò impone un cambio di passo: la ricerca del collaudatore non può essere un’attività “a fine lavori”, quando l’impresa preme per il saldo e la stazione appaltante scopre di non avere la figura. Deve essere programmata. Il collaudo non è un semaforo che si accende all’ultimo: è un pezzo del cronoprogramma amministrativo.

E nel nuovo Codice, che insiste sulla tracciabilità del ciclo di vita, la programmazione della chiusura è parte del governo del contratto. In termini pratici, significa che il RUP e la direzione tecnica devono interrogarsi molto presto su due aspetti: se esiste un collaudatore interno compatibile e competente; se no, quali sono i canali per reperirne uno presso altre amministrazioni pubbliche, e quali tempi occorrono. Aspettare la fine equivale a trasformare una scelta regolata in una scelta emergenziale, cioè nel contesto peggiore per rispettare regole e motivazioni.

C’è poi un profilo di coerenza con il controllo di legittimità interna e con la responsabilità dirigenziale. La nomina del collaudatore e l’eventuale scelta di esternalizzare non sono atti tecnici “puri”: sono atti di gestione che implicano spesa, e dunque richiedono un presidio di responsabilità amministrativa. Se la norma richiede la ricerca presso altre P.A. e impone che almeno un collaudatore sia individuato tra il loro personale, l’ente deve dimostrare di aver adempiuto a questo onere prima di imboccare altre strade.

È qui che la modalità “ad almeno tre amministrazioni” assume un ruolo non solo procedurale ma probatorio: documenta l’adempimento dell’obbligo di ricerca e rende meno attaccabile la decisione successiva. È un punto che conviene interiorizzare con franchezza: nel contenzioso e nei controlli, non conta ciò che l’ufficio “sa di aver fatto”, conta ciò che sa dimostrare con atti.

Il Consiglio di Stato resa sullo schema di correttivo

L’indicazione ministeriale richiama anche un elemento di sistema: l’osservazione del Consiglio di Stato resa sullo schema di correttivo. Anche senza entrare in un’esegesi pedante, il riferimento serve a ricordare che il correttivo non è stato pensato per creare compartimenti stagni tra collaudo tecnico-amministrativo e collaudo statico nella gestione della carenza di organico, ma per rafforzare la disciplina dei controlli finali, mantenendo però strumenti utilizzabili dalle stazioni appaltanti.

Se il 4-bis fosse letto come norma “solo statica”, si produrrebbe un paradosso: si irrigidirebbero le garanzie senza offrire una via ordinata per gestire la carenza di organico nel collaudo tecnico-amministrativo, che è invece la forma di controllo più frequente e più ampia. La lettura sistematica evita questo cortocircuito e restituisce coerenza: l’obiettivo è alzare la qualità e l’indipendenza del controllo finale, non bloccare gli appalti per mancanza di personale.

In questa prospettiva, la questione della spesa deve essere rimessa al suo posto. Contenere la spesa è doveroso, ma non può trasformarsi in un argomento per comprimere una garanzia normativa.

La logica corretta è un’altra: prima si rispetta il vincolo di terzietà tipizzato (ricerca nella P.A. e nomina conforme), poi si gestisce il costo con gli strumenti legittimi (scelta del collaudatore disponibile, accordi tra amministrazioni, eventuale esternalizzazione motivata, razionalizzazione dei tempi). L’economia di spesa, in altre parole, è un criterio di scelta tra opzioni legittime, non una leva per creare opzioni illegittime.

Regole operative e impatto della disciplina

Se si vuole trarre una regola operativa, senza trasformarla in un manuale, il cuore è questo: quando la norma impone che almeno uno dei collaudatori provenga da una P.A., e la nomina è monocratica, il collaudatore deve essere della P.A.; se non lo trovi, devi attivare una ricerca tracciata, e se la ricerca fallisce e la carenza è reale, devi valutare le soluzioni previste dall’ordinamento, inclusa l’esternalizzazione nei limiti e con le motivazioni richieste.

L’amministrazione non è prigioniera della regola, ma è prigioniera delle scorciatoie. E le scorciatoie, in appalti, non sono mai gratuite: si pagano in responsabilità e in contenzioso.

In conclusione, il chiarimento sull’art. 116, comma 4-bis, e sul significato dell’inciso “almeno uno deve essere individuato tra il personale di amministrazioni pubbliche” ha un merito netto: rimette al centro la terzietà del collaudo tecnico-amministrativo come requisito sostanziale e non negoziabile nei casi in cui la legge lo tipizza, e al tempo stesso indica un percorso praticabile per la ricerca del collaudatore, mutuando la modalità procedurale del 4-bis anche per il collaudo tecnico-amministrativo.

È un messaggio che le stazioni appaltanti farebbero bene a recepire con anticipo e senza illusioni: la fase di collaudo non è un “dopo”, è una parte strutturale dell’appalto; la competenza del collaudatore non basta se manca la conformità del procedimento di nomina; e la spesa si contiene con la buona amministrazione, non con l’azzardo interpretativo. Se si governa questa materia con rigore e programmazione, il collaudo torna a essere ciò che deve essere: non un ostacolo, ma un sigillo credibile sul risultato dell’azione pubblica.

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