Scorrimento graduatoria negli appalti: il TAR Lazio chiarisce i limiti per il RUP

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La recente sentenza del TAR Lazio, Roma, sez. IV-ter, n. 7680 del 2025 offre un’occasione preziosa per riflettere sul nuovo assetto normativo dello scorrimento della graduatoria previsto dall’articolo 124 del d.lgs. 36/2023. 

Si tratta di un istituto apparentemente tecnico, ma che racchiude una questione di fondo: la linea di confine tra attività vincolata e discrezionalità della stazione appaltante nella fase esecutiva, quando un contratto d’appalto si interrompe per vicende patologiche o sopravvenute.

Il caso

Il giudice amministrativo capitolino, muovendo da un caso concreto di risoluzione del contratto e conseguente interpello degli operatori collocati in graduatoria, ha offerto una lettura chiara e operativa del nuovo quadro normativo, utile soprattutto ai RUP che si trovano a gestire gli effetti di una risoluzione o di una dichiarazione di inefficacia. Il messaggio che ne deriva è netto: nei casi tassativamente previsti dall’art. 124, lo scorrimento non è una facoltà, ma un dovere giuridico vincolato della stazione appaltante, salvo che non ricorrano motivi di interesse pubblico adeguatamente motivati in senso contrario.

Il legislatore del 2023 ha voluto riformulare la disciplina già contenuta nell’articolo 110 del previgente d.lgs. 50/2016, rendendo più espliciti i presupposti e gli effetti dello scorrimento. La norma attuale dispone infatti che “in caso di liquidazione giudiziale, liquidazione coatta, concordato preventivo, risoluzione del contratto ai sensi dell’articolo 122, recesso ai sensi dell’articolo 88, comma 4-ter, del codice antimafia, oppure in caso di dichiarazione giudiziale di inefficacia del contratto, le stazioni appaltanti interpellano progressivamente i soggetti che hanno partecipato all’originaria procedura di gara, risultanti dalla relativa graduatoria, per stipulare un nuovo contratto per l’esecuzione o il completamento dei lavori, servizi o forniture, se tecnicamente ed economicamente possibile”.

Scorrimento graduatoria negli appalti: i limiti per il RUP

Si tratta di una formulazione che, per la prima volta, fissa in modo organico i casi in cui il RUP non può astenersi dallo scorrimento. La ratio è chiara: assicurare continuità all’azione amministrativa e all’interesse pubblico sotteso all’appalto, evitando la dispersione di risorse e tempi connessi alla ripetizione di una nuova procedura di gara, ma senza sacrificare i principi di economicità e di parità di trattamento.

Nel caso esaminato dal TAR Lazio, la società originaria aggiudicataria, destinataria di una risoluzione per inadempimento, aveva impugnato la decisione del RUP di procedere allo scorrimento della graduatoria, sostenendo che la stazione appaltante avrebbe dovuto indire una nuova procedura. Il giudice ha respinto il ricorso, chiarendo che “al verificarsi delle condizioni tipizzate dall’articolo 124, l’esercizio del potere di scorrimento è vincolato, e non discrezionale, restando alla stazione appaltante solo la possibilità di rivalutare, in via preventiva, l’interesse pubblico alla prosecuzione dell’appalto”.

In questa affermazione si condensa l’essenza del nuovo istituto. L’articolo 124, infatti, non introduce una mera facoltà, ma disciplina una vera e propria successione ex lege nella fase esecutiva: la stazione appaltante deve interpellare progressivamente i concorrenti, salvo che una diversa valutazione di interesse pubblico – motivata e proporzionata – non imponga di abbandonare la prosecuzione dell’appalto.

Gli indirizzi del Consiglio di Stato e del vecchio Codice

Il Consiglio di Stato, già con la sentenza sez. V n. 7520 del 3 agosto 2023, aveva anticipato tale interpretazione, affermando che “la scelta di procedere allo scorrimento non è espressione di discrezionalità amministrativa, bensì di un obbligo funzionale imposto al RUP, che può essere derogato solo a fronte di sopravvenute esigenze pubbliche di diverso segno”. Si tratta di un orientamento che il TAR Lazio riprende e consolida, confermando una tendenza giurisprudenziale volta a ridurre le aree di discrezionalità impropria nelle fasi patologiche dell’esecuzione contrattuale.

Il raffronto con la disciplina previgente aiuta a comprendere la portata innovativa dell’articolo 124. Nel d.lgs. 50/2016, l’articolo 110 disciplinava il subentro in caso di fallimento o risoluzione, ma la norma si limitava a prevedere la possibilità per la stazione appaltante di “scorrere la graduatoria”, senza precisare i casi tassativi e senza ancorare l’obbligo a un vincolo normativo. Di conseguenza, la prassi aveva prodotto applicazioni disomogenee: alcune amministrazioni optavano per la ripetizione della gara, altre procedevano allo scorrimento, talvolta anche in assenza di valutazioni di convenienza economica.

Le novità introdotte dal d.lgs. 36/2023

Con il nuovo codice, il legislatore ha voluto superare tale incertezza, introducendo un criterio rigido di legalità sostanziale. Non è un caso che la norma utilizzi il verbo “interpellano” e non “possono interpellare”: il dovere sorge ipso iure al verificarsi delle condizioni indicate, e il RUP non dispone di margini valutativi sul “se”, ma solo sul “come”.

La ratio economico-funzionale della norma emerge anche dal secondo comma dell’articolo 124, secondo cui la legge di gara può prevedere che “il nuovo affidamento avvenga alle condizioni proposte dall’operatore economico interpellato”. Si introduce, in tal modo, una flessibilità negoziale che bilancia due esigenze opposte: da un lato, il contenimento dei costi dell’opera o del servizio; dall’altro, la necessità di assicurare la tempestiva conclusione della prestazione. La disposizione si coordina con il comma 6 dell’articolo 122, che pone a carico dell’appaltatore inadempiente i maggiori oneri derivanti dal riaffidamento del contratto a condizioni più onerose per la stazione appaltante.

In termini pratici, ciò significa che il RUP, nell’attivare lo scorrimento, deve distinguere due ipotesi:

• se il nuovo affidamento avviene alle medesime condizioni dell’offerta originaria (comma 1), il passaggio è sostanzialmente automatico;
• se, invece, si prevede la possibilità di concordare condizioni diverse con l’operatore interpellato (comma 2), la stazione appaltante deve documentare le ragioni di convenienza economica e di urgenza che giustificano la deroga. In entrambi i casi, però, il potere resta vincolato nell’an.

Orientamenti giuridici

Sul piano giurisprudenziale, oltre al recente arresto del TAR Lazio, si possono richiamare numerosi precedenti che hanno progressivamente chiarito la natura e i limiti dello scorrimento. Il Consiglio di Stato, sez. V, 10 novembre 2022, n. 9822, aveva già affermato che “lo scorrimento costituisce modalità di completamento dell’affidamento originario e non nuova aggiudicazione”, con la conseguenza che le condizioni economiche e tecniche restano ancorate all’offerta presentata in gara. In senso conforme, TAR Lombardia, Milano, sez. I, 18 gennaio 2023, n. 160, ha ribadito che “il ricorso alla graduatoria vigente è un obbligo dell’amministrazione quando la prosecuzione dell’appalto risponda all’interesse pubblico e sia tecnicamente praticabile”.

Questi orientamenti trovano oggi piena copertura nell’articolo 124 del nuovo codice, che recepisce la logica della continuità contrattuale e la trasforma in principio di efficienza amministrativa. Il RUP, in caso di risoluzione o fallimento dell’appaltatore, non deve interrogarsi sulla possibilità di scorrere, ma piuttosto sulla sussistenza delle condizioni tecniche ed economiche per farlo.

Il TAR Lazio sottolinea, in questo senso, che “laddove la stazione appaltante opti per la prosecuzione del servizio, lo scorrimento integra l’unica via prescritta dal legislatore”. Si tratta di un’affermazione di principio che chiude ogni spazio a interpretazioni elastiche: se la prosecuzione è possibile, la graduatoria è l’unico strumento legittimo per assicurare la continuità del contratto.

Complessità operative

La questione, tuttavia, non è priva di complessità operative. Il RUP deve valutare non solo la possibilità tecnica di affidare al secondo classificato, ma anche la compatibilità economica delle condizioni proposte. È qui che si inserisce la distinzione introdotta dal comma 2: la facoltà, prevista nel bando, di stipulare con l’operatore interpellato “alle condizioni da questi proposte” può comportare un riallineamento dei prezzi o delle tempistiche, che va giustificato in termini di interesse pubblico.

Una corretta applicazione della norma richiede quindi una duplice istruttoria:

• da un lato, la verifica delle cause tipizzate che legittimano lo scorrimento (fallimento, risoluzione, inefficacia, recesso antimafia);
• dall’altro, la valutazione di fattibilità tecnica ed economica dell’interpello.

Solo nel caso in cui tali condizioni non siano soddisfatte, la stazione appaltante potrà motivare la scelta di non procedere allo scorrimento e di indire una nuova gara.

In termini procedimentali, la motivazione assume un ruolo centrale. Il RUP dovrà esplicitare in modo chiaro e analitico le ragioni per cui lo scorrimento non è praticabile o non conveniente, richiamando eventuali mutamenti del quadro finanziario, normativo o progettuale intervenuti dopo l’aggiudicazione. La giurisprudenza amministrativa è costante nel ritenere che “la decisione di non scorrere la graduatoria deve essere sorretta da una motivazione rafforzata, idonea a superare la presunzione di continuità dell’interesse pubblico originario” (Cons. St., sez. V, 14 aprile 2022, n. 2824).

Dal punto di vista sostanziale, il vincolo allo scorrimento si giustifica anche alla luce dei principi generali del codice: economicità, efficienza, buon andamento e tutela dell’affidamento. L’articolo 1 del d.lgs. 36/2023, al comma 2, afferma che “l’affidamento e l’esecuzione dei contratti pubblici perseguono il risultato dell’interesse pubblico, nel rispetto dei principi di legalità, concorrenza e trasparenza”. Impedire il completamento di un’opera o di un servizio già aggiudicato, senza valide ragioni, equivarrebbe a violare tali principi.

Un ulteriore profilo interessante riguarda la posizione del concorrente interpellato. L’operatore collocato in graduatoria non ha un diritto soggettivo alla stipula del contratto, ma solo un interesse legittimo alla corretta applicazione della procedura di scorrimento. Tuttavia, una volta interpellato e accettate le condizioni, la sua posizione si consolida in un diritto alla stipula, analogamente a quanto accade nell’aggiudicazione originaria. La giurisprudenza (Cons. St., sez. V, 22 marzo 2023, n. 2776) ha chiarito che “l’interpello del secondo classificato, ove risulti conforme alla legge di gara e alle previsioni del codice, determina la formazione di un nuovo vincolo contrattuale, con effetti obbligatori per la stazione appaltante”.

La disciplina si intreccia poi con quella della responsabilità dell’appaltatore uscente. L’articolo 122, comma 6, prevede che “l’appaltatore inadempiente risponde dei maggiori oneri derivanti dal riaffidamento a condizioni più onerose”. Si tratta di un meccanismo di responsabilità oggettiva, che consente alla stazione appaltante di rivalersi senza necessità di un ulteriore accertamento giudiziale. Per il RUP, questo implica la necessità di documentare con precisione gli oneri aggiuntivi e di imputarli al soggetto inadempiente, in modo da evitare contenziosi successivi.

Nella prassi, lo scorrimento può incontrare difficoltà applicative quando la graduatoria sia molto datata o quando l’appalto abbia subito modifiche sostanziali. In tali casi, il principio di economicità deve conciliarsi con quello di concorrenza. La stessa Autorità Nazionale Anticorruzione, in precedenti orientamenti (parere n. 238 del 2020 e comunicato del 5 maggio 2021), aveva evidenziato che “lo scorrimento non può essere utilizzato per eludere il principio di gara”, e che l’istituto è legittimo solo se le condizioni originarie dell’appalto restano sostanzialmente immutate.

Il parere del TAR Lazio

Il TAR Lazio, pur consapevole di queste criticità, ribadisce che la valutazione della compatibilità tecnica spetta al RUP, che deve esercitarla con prudenza, ma senza dilatare i tempi in modo ingiustificato. “L’inerzia della stazione appaltante nel procedere allo scorrimento – afferma il Tribunale – integra una violazione dell’obbligo di conclusione del procedimento e del principio di buon andamento”.

Da questo quadro emerge con evidenza che il nuovo articolo 124 non si limita a disciplinare un’ipotesi particolare, ma ridefinisce la fisionomia stessa del RUP come garante della continuità amministrativa. L’ufficio di responsabilità unica del procedimento non è più solo un soggetto tecnico-gestionale, ma un presidio di legalità sostanziale nella fase esecutiva. La sua attività, in caso di risoluzione, non si esaurisce nell’avvio della procedura di nuova gara, ma implica la capacità di valutare se e come proseguire l’appalto mediante lo scorrimento.

In prospettiva, l’istituto dello scorrimento appare destinato a consolidarsi come strumento ordinario di gestione delle crisi contrattuali. L’esperienza maturata negli anni della pandemia, e poi con l’emergenza PNRR, ha dimostrato quanto sia importante ridurre al minimo i tempi di fermo dei cantieri e delle forniture. Il legislatore del 2023, consapevole di ciò, ha scelto di elevare il principio di continuità a regola generale, lasciando al RUP solo il potere-dovere di motivare eventuali eccezioni.

È auspicabile, tuttavia, che la prassi amministrativa non travisi la ratio della norma trasformandola in un automatismo cieco. Lo scorrimento deve essere uno strumento di efficienza, non un alibi per evitare valutazioni di merito. Ogni caso di risoluzione o inefficacia va esaminato nel contesto concreto dell’appalto: mutamenti del quadro normativo, variazioni di prezzi, modifiche progettuali o innovazioni tecnologiche possono giustificare la scelta di indire una nuova gara. Ma tale scelta deve essere sorretta da una motivazione robusta, documentata e coerente con i principi di buona amministrazione.

In chiave evolutiva, si può ipotizzare un rafforzamento del coordinamento tra articolo 124 e le disposizioni sulla revisione dei prezzi e sulla rinegoziazione contrattuale. Se, infatti, la norma consente al nuovo affidatario di proporre condizioni diverse, sarebbe opportuno prevedere linee guida uniformi che delimitino il margine di trattativa, evitando prassi difformi tra amministrazioni. L’ANAC potrebbe, in questo senso, svolgere un ruolo di indirizzo, definendo parametri oggettivi per la valutazione della convenienza economica dello scorrimento.

Un ulteriore sviluppo auspicabile riguarda l’integrazione della disciplina con i sistemi di qualificazione degli operatori economici. Il RUP dovrebbe poter accedere in tempo reale a un database aggiornato che consenta di verificare la persistenza dei requisiti di moralità e capacità tecnica del concorrente interpellato, riducendo i tempi di controllo e i margini di errore.

Conclusioni e impatto della sentenza

In conclusione, la sentenza del TAR Lazio n. 7680/2025 rappresenta un punto fermo nella ricostruzione dell’istituto dello scorrimento della graduatoria. Essa sancisce che, nei casi previsti dall’articolo 124 del codice, la prosecuzione dell’appalto non è una mera opzione, ma un obbligo funzionale dell’amministrazione. Il RUP diviene il perno di questa dinamica, chiamato a esercitare un potere vincolato nella forma, ma sostanzialmente discrezionale nella valutazione dell’interesse pubblico concreto.

La sfida per il futuro è mantenere l’equilibrio tra legalità e pragmatismo: usare lo scorrimento come strumento di continuità e non come scorciatoia, valorizzando la professionalità dei RUP e la loro capacità di interpretare la norma non come vincolo burocratico, ma come mezzo per garantire la realizzazione tempestiva, trasparente ed efficace dell’interesse pubblico.

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