Abuso edilizio su area pubblica o bene pubblico: la demolizione è d'obbligo

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La sez. II Napoli del TAR Campania, con la sentenza 15 gennaio 2026 n. 272, consolida un principio di legalità secondo il quale la realizzazione di un’opera abusiva comporta la sua demolizione, soprattutto quando l’intervento avviene su un terreno di proprietà pubblica. Focus dell’Avv. Maurizio Lucca.

La norma positiva dell’art. 35, Interventi abusivi realizzati su suoli di proprietà dello Stato o di enti pubblici, del DPR n. 380/2001, impone al dirigente o al responsabile dell’ufficio, «previa diffida non rinnovabile, ordina al responsabile dell’abuso la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi, dandone comunicazione all’ente proprietario del suolo»: una condotta vincolata senza possibilità di sanzioni alternative, atteso che la norma mira a prevenire l’indebito utilizzo di beni demaniali ed è vincolante rispetto al ripristino dello stato dei luoghi [1].

La ratio legis

Risulta evidente l’intento del legislatore, da interpretare con particolare rigore in quanto l’abuso su suolo pubblico risulta essere più grave rispetto all’illecito su suolo privato [2], dove la demolizione è l’unica e esclusiva conseguenza prevista dalla norma senza necessità di ulteriori accertamenti o comparazioni di interessi, non richiedendo l’esercizio del potere repressivo degli abusi edilizi su suolo pubblico alcun margine di valutazione (c.d. discrezionalità) essendo un atto del tutto vincolato, senza esigere la comunicazione di avvio del procedimento, considerando che l’Amministrazione agisce per tutelare l’assetto del territorio: un dovere immanente affidato dall’Ordinamento all’Autorità pubblica [3].

In effetti, l’ordine di demolizione di un abuso edilizio costituisce un atto dovuto e vincolato e, in quanto tale, il mancato avviso ex art. 7 della legge n. 241/1990 non può assumere rilievo qualora sia palese che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, trattandosi di una misura sanzionatoria per l’accertamento dell’inosservanza di disposizioni urbanistiche secondo un procedimento di natura vincolata precisamente ordinato dal legislatore e rigidamente disciplinato dalla legge [4].

Il principio di legalità

Ragioni di coerenza e legalità, impongono di affermare che l’ordine di demolizione di opere edilizie abusive ha natura rigidamente vincolata e deve essere adottato a seguito della sola verifica dell’abusività dell’intervento, senza necessità di una motivazione specifica sull’interesse pubblico concreto e attuale, né di una comparazione con l’interesse privato al mantenimento dell’opera, dovendo la PA sempre perseguire l’interesse pubblico al corretto utilizzo e assetto del territorio, in nome di un sano principio di correttezza e buona amministrazione (ex art. 97 Cost.).

Il precipitato ordinamentale comporta che il decorso del tempo dalla realizzazione dell’abuso non è idoneo a far sorgere un legittimo affidamento tutelabile, poiché la permanenza di una situazione contra legem non può essere legittimata dal mero trascorrere del tempo [5].

L’ordine di demolizione

L’ordine di demolizione va rivolto al “responsabile” dell’abuso che ricomprende non solo i soggetti a cui è addebitabile la realizzazione dell’opera sine titulo, ma anche coloro che, non rimuovendola, contribuiscono di fatto a farla indebitamente permanere sul suolo pubblico [6], rilevando che con il sintagma “responsabile dell’abuso”, contenuto in numerose norme del TUE è riferibile a più categorie di soggetti (persone fisiche o giuridiche), per tale dovendo intendersi lo stesso esecutore materiale, ovvero chi abbia la disponibilità del bene, al momento dell’emissione della misura repressiva, ivi compresi, evidentemente, concessionari o conduttori dell’area interessata, fatte salve le eventuali azioni di rivalsa di questi ultimi – oltre che dei proprietari – nei confronti degli esecutori materiali delle opere, sulla base dei rapporti interni intercorsi [7].

Pare giusto rammentare che la norma, dell’art. 35 del DPR n. 380/2001, fa riferimento all’accertamento di un abuso «su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici», che non può che riferirsi agli abusi realizzati su qualsiasi immobile di proprietà pubblica, anche diversi dal suolo, ovvero realizzati su edifici di proprietà pubblica, mentre nella nozione di “responsabile dell’abuso” rientra non solo colui che ha posto in essere materialmente la violazione contestata ma anche chi, avendo la disponibilità dell’immobile e quale detentore o utilizzatore, deve provvedere alla demolizione restaurando così l’ordine violato [8].

In dipendenza di ciò, si configura un potere di rimozione che ha natura vincolata, rivestendo la sanzione carattere reale, ponendo a carico del responsabile degli abusi commessi su aree pubbliche il dovere di procederne alla relativa rimozione, con la specificazione che, previa adeguata istruttoria da parte dell’Amministrazione comunale, anche qualora quest’ultima non pervenga all’individuazione del responsabile degli abusi e, dunque, non sia obiettivamente possibile intimare a questi la demolizione, l’ingiunzione a demolire ben può essere rivolta al soggetto che ha disponibilità del bene.

Ad assumere rilievo centrale è il rapporto (c.d. vicinanza) del soggetto con la res, tale da assicurare la restaurazione dell’ordine giuridico violato, garantendo integrale copertura anche in una visione sistematica, in linea con quanto espressamente stabilito, in via generale e ordinaria, dall’art. 31 del DPR n. 380/2001 [9].

Ne deriva, inoltre, come logica conseguenza che l’occupazione di aree di proprietà pubblica con manufatti abusivi giustifica l’irrogazione della misura demolitoria, senza necessità di ulteriori accertamenti sull’epoca di realizzazione delle opere: l’abusività su suolo pubblico configura un illecito permanente che deve essere rimosso indipendentemente dal trascorrere del tempo [10].

Fatto

Nella sua essenzialità, un ente pubblico ricorre contro un’ordinanza di demolizione e ripristino dei luoghi, ai sensi dell’art. 31, Interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, del DPR n. 380/2001 per la demolizione delle opere edilizie realizzata in assenza del titolo abilitativo edilizio.

Nello specifico, la parte ricorrente tiene a chiarire che le opere realizzate senza titolo sono da imputare ad un assegnatario di alloggio, donde il procedimento seguito risulterebbe erroneo, essendo il proprietario un ente pubblico con applicazione dell’art. 35 del DPR n. 380/2001, e, di converso, non potendo l’Amministrazione intimare il ripristino all’ente non responsabile (un difetto di legittimazione passiva), dovendo ordinare la demolizione al responsabile dell’abuso, e poi in caso di inottemperanza eseguire in proprio la demolizione ponendone le spese a carico del responsabile (ai sensi del comma 2 del cit. art. 35).

Merito

Il TAR annota che nel corpo dell’ordinanza viene citato (erroneamente) l’art 31 del DPR n. 380/2001 mentre la norma applicabile risulta quella dell’art. 35 del cit. DPR, volto a tutelare le aree demaniali o di enti pubblici dalla costruzione di manufatti abusivi da parte di privati, configurando un potere di rimozione che ha carattere vincolato, obbligando il dirigente/responsabile dell’Ufficio Tecnico di provvedere con apposita ordinanza ripristinatoria, notiziando il proprietario (ente pubblico) [11].

In questo senso, la ratio della differente disciplina prevista dagli artt. 31 e 35 del DPR n. 380/2001, nella necessità, laddove l’abuso ricada su immobili di proprietà pubblica, di sottrarre all’onere della demolizione il soggetto pubblico, proprietario del bene, che deve rimanere immune delle conseguenze sanzionatorie in assenza responsabilità propria.

Alla luce del quadro fattuale e del limpido tenore del menzionato articolo 35 (norma speciale), il Comune avrebbe dovuto ordinare la demolizione al responsabile dell’abuso (l’assegnatario del bene), e poi in caso di inottemperanza eseguire in proprio la demolizione ponendone le spese a carico del responsabile: in deroga a quanto ordinariamente previsto dall’art. 31 del DPR n. 380/2001, l’ordine di demolizione doveva, dunque, essere notificato esclusivamente al responsabile dell’abuso (il privato detentore del bene e responsabile dell’abuso) non anche nei confronti dell’ente pubblico proprietario, che non può essere individuato come soggetto passivo di una disposizione sanzionatoria come l’ordine di demolizione, la cui esecuzione è affidata esclusivamente al responsabile dell’abuso edilizio e, in caso di inottemperanza, alla stessa amministrazione comunale che poi si rivarrà sul responsabile [12].

Il Tribunale tiene a precisare che la ratio della disciplina speciale postula l’esclusione di sottoporre a sanzione anche il soggetto pubblico non responsabile degli abusi, non solo con riferimento agli abusi sui suoli ma anche sui beni: la norma, nel far riferimento ad interventi realizzati «in assenza di permesso di costruire, ovvero in totale o parziale difformità dal medesimo», concorre ad avallare la suddetta interpretazione («Se fossero sanzionabili alla stregua dell’art. 35 D.P.R. 380/2001 solo gli abusi realizzati su suoli pubblici, la norma avrebbe dovuto richiamare soltanto gli abusi totali, ossia le costruzioni realizzate ex novo sul suolo, in assenza di titolo edilizio, ovvero specificare che essa si applica alle parziali difformità dal titolo edilizio che ricadano su suoli pubblici. Invece la norma richiama anche agli interventi realizzati in parziale o totale difformità dal permesso di costruire, non distinguendo tra le due ipotesi»).

La lettura della norma e la sua applicazione (quella dell’art. 35 del DPR n. 380/2001) non attribuisce un regime giuridico differenziato a seconda che l’abuso parziale sia realizzato sul suolo o sull’edificio, senza che, tuttavia, tale differenza corrisponda ad alcuna ipotizzabile funzione: in caso di abusi edilizi realizzati su suoli di proprietà dello Stato o di enti pubblici, è da escludere l’applicazione della disciplina di cui all’art. 31 e della sanzione pecuniaria prevista all’art. 31, comma 4 bis, del DPR n. 380/2001, alle fattispecie nelle quali è applicabile l’art. 35 più volte menzionato [13].

Note

[1] Cons. Stato, sez. VII, 20 maggio 2025, n. 4318.

[2] Cons. giust. amm. Sicilia, 10 marzo 2025, n. 176.

[3] TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 17 marzo 2025, n. 890.

[4] Cons. Stato, sez. II, 2 febbraio 2026, n. 836.

[5] Cons. Stato, sez. II, 26 gennaio 2026, n. 654.

[6] Cons. Stato, sez. VII, 14 gennaio 2025, n. 229.

[7] TAR Campania, Napoli, sez. III, 14 ottobre 2025, n. 6730. La differenza a livello giuridico fra la posizione dell’autore dell’abuso e quella del proprietario incolpevole emerge in sede di accertamento dell’inottemperanza e di adozione dei provvedimenti conseguenti, non potendo il Comune, ad esempio, procedere all’acquisizione dell’opera abusiva e dell’area di sedime e/o all’applicazione delle sanzioni pecuniarie nei riguardi del proprietario incolpevole che dimostri di non aver concorso alla realizzazione dell’abuso e di non aver potuto eseguire l’ordinanza, TAR Marche, sez. I, 13 gennaio 2026, n. 40.

[8] TAR Abruzzo, L’Aquila, sez. I, 31 luglio 2024, n. 367.

[9] Cons. Stato, sez. VII, 15 luglio 2024, n. 6301.

[10] TAR Calabria, Reggio Calabria, 11 dicembre 2024, n. 739.

[11] TAR Campania, Napoli, sez. VI, 20 marzo 2023, n. 1724.

[12] TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 9 gennaio 2023, n. 138.

[13] TAR Sicilia, Catania, sez. III, 30 maggio 2025, n. 1733.

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