Accesso civico generalizzato, ok anche se dati sono precedenti al Decreto Trasparenza

Redazione

Lug 26, 2025 - 09:00

Accesso civico generalizzato, ok anche se dati sono precedenti al Decreto Trasparenza

lentepubblica.it

Accesso civico generalizzato: non è legittimo il diniego fondato sulla motivazione che i dati o documenti richiesti risalirebbero a una data anteriore alla entrata in vigore del Decreto Trasparenza (d.lgs. n. 33/2013). Focus di Nicola Schiralli.

Cenni introduttivi

Il parere ANAC, in apertura, fornisce alcuni cenni introduttivi, precisando che l’Autorità Nazionale Anticorruzione non ha il potere, come già chiarito in precedenza con il comunicato del Presidente datato 27 aprile 2017, di sindacare nel merito la decisione di altra amministrazione. Pertanto il parere assolve al precipuo scopo di collaborazione istituzionale, apportando suggerimenti dal punto di vista tecnico-giuridico che potrebbero essere utili ad altri Enti in futuro.

In premessa inoltre l’ANAC riporta come, all’interno delle “Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013”, la medesima autorità abbia già evidenziato che l’accesso civico generalizzato si sostanzi in una forma di accesso “non condizionato dalla titolarità di situazioni giuridicamente rilevanti ed avente ad oggetto tutti i dati e i documenti e informazioni detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli per i quali è stabilito un obbligo di pubblicazione” [1]. La ratio dell’istituto, aggiunge, “risponde ad un principio generale di trasparenza ed intende garantire forme diffuse di controllo sull’azione amministrativa, al fine di promuoverne il buon andamento nonché la partecipazione dei cittadini al dibattito pubblico”.

Per questi motivi l’istituto dell’accesso civico generalizzato incontra come unici limiti “il rispetto della tutela degli interessi pubblici e/o privati indicati all’art. 5 bis, commi 1 e 2” e “ delle norme che prevedono specifiche esclusioni (art. 5 bis, comma 3)”.

I documenti e dati oggetto di accesso civico generalizzato. Precisazioni concettuali

Ulteriori precisazioni, dal punto di vista prettamente concettuali, sono fornite dall’Autorità in merito al concetto di dati e documenti “detenuti” dalla pubblica amministrazione e suscettibili di accesso civico generalizzato.

A tal fine si richiama all’interno del summenzionato parere un’importante sentenza del TAR Lazio, la n. 4122 del 28 marzo 2019. La sentenza già definisce in un rilevante passaggio la finalità dell’istituto dell’accesso civico generalizzato, specificando come “Il diritto di accesso civico generalizzato, denominato anche accesso universale, ai sensi del suddetto secondo comma dell’articolo 5, pur conoscendo i limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti, espressamente presi in considerazione dall’articolo 5 bis e pur essendo connotato da uno scopo ben preciso, il controllo diffuso sulle pubbliche amministrazioni, comprende qualsiasi documento o qualsiasi informazione detenuta dalla pubblica amministrazione” [2].

Il punto su cui si sofferma l’ANAC è, però, quello in cui il giudice amministrativo dispone che “in caso di atti detenuti da più amministrazioni l’istanza di accesso deve essere indirizzata all’ente che li detenga ratione officii”. Il principio, al fine di evitare che l’interesse pubblico alla trasparenza dell’attività amministrativa sia sacrificato in favore di mero e ingiustificato formalismo, trova difatti una deroga attinente all’ipotesi in cui “l’amministrazione che abbia prodotto il dato sia cessata e le medesime esigenze di trasparenza possano essere ugualmente soddisfatte da altro soggetto pubblico che detenga il dato a vario titolo”.

Sarebbe legittimo un diniego di istanza di accesso civico generalizzato sulla base dell’argomento per cui i dati o documenti richiesti risalirebbero a una data anteriore alla entrata in vigore del d.lgs. n. 33/2013 o del d.lgs. n. 97/2016?

Il parere ANAC n. 2672/2025 fornisce, in merito al quesito sopra riportato, ferma risposta negativa. L’Autorità Nazionale Anticorruzione afferma infatti con decisione che “non è legittimo un diniego di accesso in base all’argomento che i dati o documenti richiesti risalirebbero a una data anteriore alla entrata in vigore del d.lgs. n. 33/2013 o del d.lgs. n. 97/2016”.

A fondamento della conclusione menzionata, l’atto riporta:

La sentenza 5671/2014 del TAR Campania che cita: “se il decreto fosse applicabile ai soli atti formatisi dopo la sua entrata in vigore, l’effettiva operatività delle sue disposizioni risulterebbe procrastinata anche in misura assai rilevante; […] Il principio da affermare è, all’opposto, che gli atti che dispieghino ancora i propri effetti siano da pubblicare, nelle modalità previste, secondo quanto disposto dall’art. 8 co. 3 del d.lgs. 33/2013”.
La Circolare FOIA n. 2/2017, che afferma: “non è legittimo un diniego di accesso in base all’argomento che i dati o documenti richiesti risalirebbero a una data anteriore alla entrata in vigore del d.lgs. n. 33/2013 o del d.lgs. n. 97/2016: ferme restando le norme sulla conservazione dei documenti amministrativi, la portata generale del principio di conoscibilità dei dati o documenti in possesso delle pubbliche amministrazioni non ammette limitazioni temporali, del resto, non previste da nessuna previsione legislativa”

Il limite del pregiudizio del buon andamento dell’attività amministrativa connesso all’istanza e l’eventuale interesse del richiedente

In conclusione, l’argomento che gli atti siano risalenti nel tempo non potrebbe mai rappresentare legittima motivazione di diniego nei confronti dell’istanza di accesso generalizzato, che potrebbe trovare invece una limitazione qualora dovesse pregiudicare il buon andamento dell’attività amministrativa dell’ente, paralizzandone il funzionamento.

A tal proposito, l’atto a firma dell’ANAC riporta una massima della sentenza n. 10/2020 ad opera dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, che, da una parte promuove l’espressione dell’istituto dell’accesso civico generalizzato, affermando che :

“Il principio di trasparenza, che si esprime anche nella conoscibilità dei documenti amministrativi, rappresenta il fondamento della democrazia amministrativa in uno Stato di diritto in quanto garantisce l’intelligibilità dei processi decisionali e l’assenza di corruzione. In tale ottica, l’accesso civico generalizzato deve essere considerato, al pari di molti altri ordinamenti europei ed extraeuropei, alla stregua di un diritto fondamentale in sé, e come strumento che tende a realizzare il miglior soddisfacimento degli altri diritti fondamentali che l’ordinamento giuridico riconosce alla persona. La natura fondamentale del diritto di accesso civico generalizzato, oltre che essere evincibile dagli artt. 1, 2, 97 e 117 Cost e riconosciuta dall’art. 42 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea per gli atti delle istituzioni europee, deve però collocarsi anche in una prospettiva convenzionale europea, laddove essa rinviene un sicuro fondamento nell’art. 10 CEDU”.

Dall’altra, di contro, rinviene un limite all’istituto, che potrebbe legittimare l’eventuale rifiuto da parte dell’amministrazione, rappresentato dalla ricezione di:

“richieste manifestamente onerose o sproporzionate […]”;
“richieste massive uniche, contenenti un numero cospicuo di dati o di documenti, o richieste massive plurime, che pervengono in un arco temporale limitato e da parte dello stesso richiedente o da parte di più richiedenti ma comunque riconducibili a uno stesso centro di interessi”;
“richieste vessatorie o pretestuose, dettate dal solo intento emulativo, da valutarsi in base a parametri oggettivi”

Infine, l’ANAC chiarisce la questione dell’interesse del richiedente, con la disciplina dell’accesso civico che si discosta da quella prevista per l’accesso documentale ex art. 22 legge n. 241/1990, non richiedendo un interesse diretto, concreto e attuale a fondamento dell’istanza.
A tal proposito, sempre richiamando la prima citata sentenza n. 10/2020, si afferma che:

“la circostanza che l’interessato non abbia un interesse diretto, attuale e concreto ai sensi dell’art. 22 della l. n. 241 del 1990, non per questo rende inammissibile l’istanza di accesso civico generalizzato, nata anche per superare le restrizioni imposte dalla legittimazione all’accesso documentale. Non si deve confondere da questo punto di vista la ratio dell’istituto con l’interesse del richiedente, che non necessariamente deve essere altruistico o sociale né deve sottostare ad un giudizio di meritevolezza, per quanto, come detto, certamente non deve essere pretestuoso o contrario a buona fede” [3].