Le società miste: una cornice normativo in movimento a partire dal servizio idrico integrato

L’estate 2025 ha visto una particolare attenzione verso le società miste, anche alla luce delle concessioni nel settore idrico che giungeranno a scadenza, per oltre 11 milioni di abitanti residenti e un valore residuo di oltre 4,1 miliardi di euro. In tale contesto Arera ha prestato particolare attenzione alle società miste, cercando di valorizzare il più possibile l’esperienza del socio privato, tramite la Delibera Arera 22 luglio 2025, n. 347/2025/R/idr con cui è stato approvato lo Schema tipo di bando di gara per l'affidamento del Servizio idrico integrato (Sii).

Arera col bando tipo riguardante le gare a doppio oggetto, con la finalità di garantire la valorizzazione dell’elemento qualitativo delle offerte e promuovere i relativi investimenti infrastrutturali, ha previsto un tetto massimo dell’offerta tecnica non inferiore al 60%.  Sarà compito della stazione appaltante enucleare i profili tecnici da considerare quale base di gara per la formulazione delle offerte tecniche, con attribuzione di un punteggio maggiore ai partecipanti che presentino un track record regolatorio e ambientale positivo nelle gestioni preesistenti.

Arera individua inoltre due elementi fondamentali dell’offerta : a) regolazione tariffaria e  qualità del servizio (per esempio il rispetto degli obblighi di servizio e degli standard generali e specifici di qualità tecnica e contrattuale o al conseguimento degli obiettivi di mantenimento e miglioramento dei macro-indicatori di qualità tecnica e contrattuale fissati dall’Autorità); b) aspetti tecnico-progettuali, gestionali, alle capacità di realizzare interventi, di attivare rilevanti investimenti, anche attraverso il ricorso a finanziamenti di terzi, di garantire un costante monitoraggio delle infrastrutture gestite e di migliorarne le prestazioni o l’affidabilità complessiva, di gestire in modo evoluto le relazioni con le amministrazioni competenti e con l’utenza finale.

Oltre che nel settore idrico, nel sistema del ciclo dei rifiuti la forma mista pubblico/privata è particolarmente frequente in quanto un sistema pubblico-privato può essere utilizzato per assicurare la materia prima necessaria (rifiuti) per il funzionamento del ciclo industriale dell’attività. A tal proposito è opportuno ricordare che la forma di partecipazione pubblico-privato s’inserisce in quadro normativo già codificato dal diritto tedesco di inizio ‘900 relativo al ciclo della raccolta delle barbabietole e la loro trasformazione, attraverso apparati industriali, in zucchero.

Con la recente sentenza n. 5289 del 17 giugno 2025, il Consiglio di Stato (Sezione IV) ha posto dei paletti chiari sul ruolo e sui limiti delle società miste pubblico-private create attraverso la cosiddetta “gara a doppio oggetto”. 

Nel caso di specie il Comune di Rieti decideva di affidare senza gara, con modalità in house, alla società pubblica ASM S.p.A. il servizio di igiene urbana per il periodo 2023-2027. A sollevare il caso era S.A.PRO.DI.R. S.r.l., società mista pubblico-privata nata da una gara a doppio oggetto promossa dalla Provincia di Rieti per la gestione dei rifiuti nei Comuni soci. Secondo l’azienda, l’affidamento diretto sarebbe illegittimo: la gara avrebbe dovuto aprirsi al mercato e lei stessa avrebbe avuto titolo a partecipare.

I giudici davano torto a S.A.PRO.DI.R. ritenendo che l’art. 17 TUSP non consentisse alle società miste, a differenza delle società in house, di concorrere a gare indette da Enti terzi e comunque di svolgere attività diverse da quelle rientranti nella “gara a doppio oggetto”.

Infatti se è indubitabile che la società mista rappresenti un importante modello di gestione dei servizi pubblici locali grazie alla valorizzazione dell’esperienza del socio privato operativo, la stessa tuttavia si caratterizza come società di scopo finalizzata alla gestione dello specifico servizio oggetto della gara e non come società generalista. 

Una volta costituita, la società mista non vive di vita propria ma resta funzionalmente collegata in via esclusiva allo scopo della sua costituzione, indicato nel bando, che ne delimita la capacità giuridica e di agire, precludendole la possibilità di partecipare a gare che esulano dalla finalità istitutiva della stessa in quanto estranee allo scopo dei soci pubblici che ne hanno promosso l’istituzione, delimitandone il campo di azione.