Piena capacità assunzionale per le nuove Assistenti Sociali negli ATS

lentepubblica.it

L’Avvocato Maurizo Lucca analizza una recente sentenza della Corte dei Conti che legittima la piena capacità assunzionale per le nuove Assistenti Sociali negli ATS (Ambiti Territoriali Sociali).

La sez. contr. Veneto, della Corte dei conti, con deliberazione del 1° agosto 2025, n. 136 (Relatore Bianchi), apre alla piena possibilità dei costituendi ATS (Ambiti Territoriali Sociali), consorzio (caso di specie) tra Comuni istituiti per l’esercizio di servizi sociali pubblici in alternativa alla gestione diretta, ai sensi dell’art. 31 del d.lgs. n. 267/2000 [1], di assumere le assistenti sociali senza diminuzione della capacità assunzionale degli enti aderenti, in quanto la spesa viene sostenuta con fondi non propri (ovvero, dello Stato).

Allo stesso tempo, l’ATS potrà assumere personale di struttura (quello amministrativo indispensabile), in mancanza di trasferimento dai consorziati, ricorrendo a risorse proprie o trasferite dai Comuni (c.d. provvista), nel rispetto dei principi generali di sostenibilità finanziaria e nei limiti della capacità assunzionale ordinaria, quella dell’ATS, acclarando una differenziazione di sostanza (e legale) di «ente strumentale dell’ente locale dotato di personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale e di proprio statuto», ex comma 1 dell’art. 114, Aziende speciali ed istituzioni, del TUEL [2]: un nuovo centro di imputazione di rapporti giuridici, distinto dal Comune e dotato di una propria autonomia decisionale.

Consorzio privo di rilevanza economica

Va aggiunto, a margine (fuori parere), che i Comuni che gestiscono in consorzio servizi privi di rilevanza economica (ex art. 113 bis del TUEL, da coordinarsi con il comma 8, dell’art. 31: «Ai consorzi che gestiscono attività di cui all’articolo 113 bis si applicano le norme previste per le aziende speciali») regolano i relativi rapporti da contratti di servizio, estendendo le norme dettate per le aziende speciali ma solo «in quanto compatibili»: con il susseguirsi della disciplina di riferimento, la distinzione tra consorzi di servizi e di funzioni è stata superata dalla legislazione successiva, dapprima disponendo la trasformazione dei consorzi esercenti servizi pubblici a rilevanza economica in società per azioni, in seguito imponendo ai Comuni la soppressione dei consorzi di funzioni, lasciando quindi sopravvivere la possibilità di costituire consorzi di enti locali soltanto per la gestione di servizi pubblici privi di rilevanza economica.

I consorzi, quelli dell’art. 31 cit., si caratterizzano, rispetto alle aziende speciali, per la loro riconducibilità a una pluralità di soggetti, ivi compresi enti pubblici diversi dagli enti locali titolari del servizio gestito, e per tale ragione presuppongono la stipulazione di una convenzione, ai sensi dell’art. 30 del d.lgs. n. 267 del 2000, volta a regolare «la durata, le forme di consultazione degli enti contraenti, i loro rapporti finanziari ed i reciproci obblighi e garanzie», anch’essi hanno natura di enti pubblici, dotati di personalità giuridica, autonomia patrimoniale e statutaria, e qualificabili come enti strumentali degli enti locali [3], precisandosi, inoltre, che il limite della “compatibilità” ai fini dell’applicabilità della disciplina dettata nell’art. 114 del d.lgs. n. 267 del 2000, per le aziende speciali, si riferisce al fatto che nella costituzione dei consorzi gli enti locali non incontrano le limitazioni riferibili alla natura ed alla rilevanza sociale o imprenditoriale dei servizi, previste per le aziende.

La qualificazione dei consorzi come enti pubblici economici è stata ritenuta ancor più controvertibile allo stato della normativa vigente, in considerazione della già segnalata limitazione del loro ambito di operatività ai servizi pubblici locali privi di rilevanza economica, cioè ad attività che trascendono una dimensione puramente imprenditoriale, nonché della circostanza che tali enti provvedono al proprio fabbisogno avvalendosi per lo più di mezzi finanziari erogati dallo Stato e dalle Regioni e contributi degli enti consorziati, con la conseguenza che i costi dell’attività sono prevalentemente sostenuti con entrate estranee a una gestione puramente economica [4].

Pare giusto sostenere, da queste basi normative ed esegetiche, che la disciplina dei consorzi di enti locali si caratterizza, nella sua attuale conformazione, per una spiccata accentuazione del profilo pubblicistico, derivante essenzialmente dall’attribuzione agli stessi di una personalità giuridica di diritto pubblico, autonoma e distinta da quella dei Comuni consorziati, dalla riconducibilità della loro costituzione ad un’apposita convenzione, qualificabile come accordo tra Pubbliche Amministrazioni, ai sensi dell’art. 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241 [5].

Ne consegue, seguendo tali linee interpretative, che in presenza di attività/servizi di natura eminentemente affidati, dalla fornitura del capitale di dotazione da parte dei Comuni consorziati (sede, mezzi, beni), dalla provenienza prevalentemente pubblica delle altre risorse economiche di cui si avvalgono, dal loro assoggettamento al potere d’indirizzo, vigilanza e controllo degli enti consorziati, si può escludere la possibilità di assimilare interamente i consorzi a soggetti di diritto privato, consentono di attribuire carattere residuale all’applicazione dei principi del codice civile, richiamati dall’art. 114, comma primo, del d.lgs. 267 del 2000, anche alla luce di quanto disposto dal comma quinto del medesimo articolo, che ne assoggetta non solo l’ordinamento, ma anche il funzionamento, nell’ambito della legge, alla disciplina dettata dallo statuto e dai regolamenti, in tal modo circoscrivendo la sfera di operatività della normativa civilistica all’individuazione ed alla disciplina degli strumenti attraverso i quali si svolge l’attività negoziale dell’ente: una disciplina pubblicistica dettata dal Testo unico degli enti locali, tendenzialmente esaustiva [6].

L’approdo comporta che il singolo Comune risponderà per le obbligazioni del consorzio nei limiti di quanto stabilito negli atti costitutivi, consentono di concludere che il consorzio è tenuto in via esclusiva al pagamento delle proprie obbligazioni, questo in ragione della distinta soggettività giuridica del consorzio, l’autonomia patrimoniale di cui è dotato e la delimitazione del ruolo dei consorziati all’attribuzione delle risorse economiche necessarie per la copertura dei costi dell’ente, nonché, su un altro versante, il riconoscimento ai Comuni di una competenza in materia di prestazioni sociali a rilevanza sanitaria descritta in termini di mero «finanziamento» (comma sesto, dell’art. 3 septies, Integrazione sociosanitaria, del d.lgs. n. 502 del 1992), con conseguente esclusione dell’assunzione di una responsabilità diretta nei confronti delle strutture erogatrici di servizi al consorzio.

Il tutto per precisare che i consorzi che esercitano le funzioni degli ATS si differenziano da altre forme di gestione imprenditoriale (aziende speciali) che, pur avendo ad oggetto la prestazione di servizi pubblici assegnati alla competenza dei Comuni consorziati, attiene prevalentemente al settore sociale ed assistenziale, che ontologicamente si sottrae a considerazioni di natura commerciale ed imprenditoriale, mirando a risultati che mal si prestano ad una valutazione in termini esclusivamente economici, in quanto aventi come obiettivo essenziale la tutela del benessere e della salute dei cittadini, tanto da giustificare un intervento finanziario pubblico volto a consentire al consorzio erogatore di far fronte ai relativi costi.

I richiesti chiarimenti

Ritornando al parere, viene osservato che il consorzio, di cui all’art. 31 del TUEL, costituito nella forma di ente non economico e, pertanto, rientrante nella sfera di applicazione del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, in materia di pubblico impiego, dovrà garantire i c.d. LEPS (Livelli essenziali delle prestazioni sociali), con l’obbligo, per tutti i soggetti che gestiscono servizi sociali, di rispettare determinati parametri minimi stabiliti per le prestazioni, tra cui la presenza in dotazione organica di almeno un assistente sociale ogni 4.000 abitanti.

Da queste basi, viene richiesto se i comuni che faranno parte del costituendo ATS, avendo un’insufficienza complessiva del numero di assistenti sociali e altro personale amministrativo (non conferibile dai Comuni) necessario per il funzionamento dell’ente, con risorse “eterofinanziate” (quelle delle assistenti sociali) e con fondi propri.

Premesse di inquadramento

Da principio, viene annotato che la forma della “convenzione” per la gestione del servizio, pur consentendo un ampio margine di flessibilità, non rappresenti la scelta più adeguata ad assicurare l’esigibilità, la continuità e la qualità dei servizi e delle prestazioni sociali, specie in un settore dei servizi sociali che è andato strutturandosi su dimensioni organizzative e finanziarie più solide che nel passato, rappresentando (comunque) una obbligatoria forma di esercizio della funzione (dei LEPS) [7] che non può rimanere in capo al singolo Comune (circostanze già assolte, in parte, per la gestione di altri servizi; ad es. quello idrico, dei rifiuti e della polizia locale): lo strumento del consorzio può rappresentare, effettivamente, una valida opportunità di rafforzamento dei modelli organizzativi e gestionali degli ATS.

Inoltre, la disciplina prevede un periodo transitorio di operatività, con assegnazione temporanea di dipendenti da parte dei comuni partecipanti o di altri enti pubblici coinvolti, per poi struttura l’ATS con personale dei comuni trasferito nei ruoli del consorzio, eventualmente integrato da nuovo personale assunto direttamente dal nuovo soggetto giuridico.

Assunzioni delle assistenti sociali

Fatte queste premesse di inquadramento, si forniscono i chiarimenti:

• l’art. 1, commi 797 e seguenti, della legge n. 178/2020 ha introdotto un Livello essenziale delle prestazioni sociali (LEPS), consistente in un rapporto minimo di un assistente sociale ogni 5.000 abitanti, nonché un obiettivo di servizio ulteriore di uno ogni 4.000 abitanti; obiettivo nazionale raggiungibile con uno specifico finanziamento statale a valere sul c.d. “Fondo povertà” (ripartito in due fasce) a favore degli Ambiti territoriali sociali e/o dei comuni che ne fanno parte, commisurato al numero di assistenti sociali impiegati dall’ATS o dai comuni dell’ambito, in proporzione alla popolazione residente;
• il cit. finanziamento ha natura strutturale (stabile negli anni) e spetta anche per il personale già in servizio che ecceda le soglie di ripartizione (l’ATS continua a ricevere il contributo finché mantiene il numero di operatori previsti nell’obiettivo);
• i nuovi obblighi LEPS sono conseguibili (il c.d. obiettivo) mediante una deroga ai vincoli assunzionali e di spesa per le assunzioni di assistenti sociali finanziate con le suddette risorse statali. Infatti, dal 2020 è in vigore il principio della “neutralità” delle spese di personale etero-finanziate: l’art. 57, comma 3-septies, del d.l. 14 agosto 2020, n. 104, convertito in legge 13 ottobre 2020, n. 126, stabilisce che, a decorrere dal 2021, le spese di personale relative a nuove assunzioni finanziate integralmente o parzialmente da risorse di altri soggetti (destinate espressamente alle assunzioni da specifica normativa), e le corrispondenti entrate, non rilevano ai fini del rispetto dei valori – soglia per le spese di personale: disciplina applicabile anche per i servizi sociali, ai sensi all’art. 1, comma 801, della legge n. 178/2020 (norma da collegare con l’art. 1, comma 557, della legge n. 296/2006, dove le assunzioni a tempo determinato e indeterminato possono essere escluse dal tetto di spesa del personale solo se interamente coperte da fondi vincolati) [8].

In dipendenza di ciò, se un ente locale, oppure un consorzio (l’erigendo ATS), assume personale con fondi esterni dedicati, il costo e l’entrata correlata vengono sterilizzati nel calcolo della sua capacità assunzionale, escludendoli dai limiti finanziari normalmente applicabili, evitando di penalizzare gli enti che potenziano i servizi utilizzando fondi statali o europei: i comuni o gli ATS possono assumere assistenti sociali necessarie a rispettare i LEPS considerate etero-finanziate e fuori dai limiti ordinari, senza erodere la propria capacità assunzionale, purché vi sia la copertura con le risorse dedicate, rispettando l’obbligo di garantire l’equilibrio di bilancio complessivo dell’ente (ex art. 1, comma 735, lett. b), della legge n. 234/2021) [9].

A margine, si rammenta che nel caso di un consorzio ATS i comuni partecipanti non possono “cedere” quote della propria capacità assunzionale a favore del consorzio, neppure per queste assunzioni, dovendo i nuovi enti maturare ed esercitare la propria capacità assunzionale autonomamente, in base alle proprie entrate e al proprio bilancio, senza poter sommare o ricevere le facoltà dei singoli enti aderenti [10].

Di converso, le assunzioni degli assistenti sociali per i LEPS, per la quota finanziata, non incidono né sul parametro di spesa di personale del consorzio né su quello dei comuni [11].

Assunzione del personale amministrativo

Anche in questo caso, si premette che l’ATS può assumere direttamente nuovo personale amministrativo, soprattutto se i comuni non dispongono di figure da trasferire o se occorrono professionalità aggiuntive, dimostrando una piena capacità di instaurare rapporti di lavoro (nelle diverse forme) come ente pubblico: tali assunzioni, tuttavia, non godono di “privilegi” (deroghe) speciali, valendo i vincoli finanziari ordinari in materia di spesa di personale.

È noto che il rigido vincolo di correlazione tra spesa di personale e entrate correnti è derogabile solo nei casi espressamente previsti dalla legge, senza poter far ricorso ad estensioni analogiche ad altre eccezioni.

In ogni caso, dovendo rispettare un obbligo normativo di costituzione degli ATS, al solo fine di dare una struttura minima viene ammesso la possibilità (con cauta prudenza) che, in fase di prima istituzione di un ente consortile, si possa procedere all’assunzione di personale amministrativo minimo (con procedura concorsuale o con le altre forme di reclutamento ammesse dall’ordinamento, ad es. mobilità, attingimento da graduatoria, inquadrato nel CCNL Funzioni locali) e indispensabile, a condizione che:

• non sia possibile acquisire le stesse professionalità mediante conferimento da parte dei comuni;
• siano rispettati i limiti di spesa del personale e che siano adottate misure organizzative atte a contenere la spesa [12];
• sia individuato un nuovo parametro di riferimento costituito dalla spesa strettamente necessaria per far fronte al servizio, in relazione alle proprie esigenze [13].

Viene precisato che gli eventuali trasferimenti da comuni avverranno senza soluzione di continuità giuridica ed economica per i dipendenti (mantenendo anzianità, categoria e trattamento economico), come previsto dalle norme generali sul “passaggio diretto” tra enti locali e ribadito dalla legge regionale per il caso di soppressione dell’ATS (diritto alla ricostituzione del rapporto di lavoro nell’ente di provenienza).

Sintesi

Si conclude il parere affermando che «le assunzioni di assistenti sociali per il raggiungimento dei LEPS possono essere effettuate dal consorzio ATS senza ridurre la capacità assunzionale dei comuni aderenti, in quanto sostenute da finanziamenti statali specifici e classificate come assunzioni etero-finanziate in deroga ai limiti di spesa», stabilendo che «in sede di prima costituzione, il consorzio ATS può dotarsi del personale amministrativo indispensabile, anche mediante nuove assunzioni, senza che tutto il personale debba provenire in trasferimento dai comuni aderenti, nel rispetto dei principi generali di sostenibilità finanziaria e nei limiti della propria capacità assunzionale ordinaria».

Note

[1] Cfr. la legge regionale Veneto n. 9 del 4 aprile 2024, Assetto organizzativo e pianificatorio degli interventi e dei servizi sociali, di attuazione della legge 8 novembre 2000, n. 328, Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali, con la quale dispone che i Comuni, titolari della funzione socio-assistenziale, gestiscono in forma associata – attraverso le ATS – le funzioni del sistema integrato degli interventi e dei servizi sociali, organizzato in modo tale da garantire il coordinamento intercomunale e lo svolgimento di compiti tecnico-amministrativi, gestionali e programmatori, utilizzando gli istituti – forme associative – presenti nel d.lgs. n. 267/2000. La legge regionale indica come forma preferenziale la costituzione di un’azienda speciale consortile pubblica, ex artt. 31 e 114. Vedi, anche, il comma 1, lettera b), dell’art. 1 della legge 23 marzo 2023, n. 33, Deleghe al Governo in materia di politiche in favore delle persone anziane, dove si definiscono gli Ambiti territoriali sociali (ATS), quali soggetti giuridici che garantiscono, per conto degli enti locali titolari, lo svolgimento omogeneo sul territorio di propria competenza di tutte le funzioni tecniche di programmazione, gestione, erogazione e monitoraggio degli interventi nell’ambito dei servizi sociali.

[2] La sua attività è diretta e orientata dall’ente controllante in un rapporto assimilabile a quello che l’ente ha con un proprio organo, trattandosi di un’“amministrazione parallela”, cioè di una struttura inquadrata organicamente nella più ampia organizzazione pubblicistica dell’ente pubblico, Cons. Stato, sez. V, 31 luglio 2019, n. 5444. Vedi, LUCCA, Chiarimenti sulla gestione di servizi alla persona mediante società con ETS, lentepubblica.it, 30 aprile 2025.

[3] Cfr. Cass., SS.UU., 10 ottobre 2002, n. 14475; Cass. civ., sez. V, 28 marzo 2008, n. 8042. Vedi, Corte conti, sez. contr. Lombardia, deliberazione n. 95/2017/PAR, che distingue, all’interno della categoria dei consorzi, da un lato, gli enti di diritto privato, dall’altro, i soggetti di diritto pubblico, e include solo questi ultimi nell’ambito di applicabilità dell’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001: in coerenza con le statuizioni dell’art. 2, comma 2, del TUEL, ove si stabilisce che «le norme sugli enti locali previste dal presente testo unico si applicano, altresì, salvo diverse disposizioni, ai consorzi cui partecipano enti locali, con esclusione di quelli che gestiscono attività aventi rilevanza economica ed imprenditoriale e, ove previsto dallo statuto, dei consorzi per la gestione dei servizi sociali».

[4] Cfr. Cass., SS.UU., 11 luglio 2006, n. 15661 e 24 marzo 2006, n. 6573.

[5] Cfr. Cass., SS.UU., 3 giugno 2015, n. 11376; TAR Lombardia, Milano, sez. I, 8 novembre 2004, n. 5620; Cons. Stato, sez. V, 8 ottobre 2008, n. 4952. Gli accordi si connotano per la loro spiccata valenza pubblicistica atteso che la volontà delle Amministrazioni non è mai assimilabile ad una “volontà negoziale” fondata sull’autonomia privata, ma è una “volontà discrezionale” funzionalizzata alla tutela degli interessi pubblici. Trattasi di moduli consensuali ed organizzativi dell’azione amministrativa di esercizio della potestà pubblica che sostituiscono la sequenza procedimentale destinata a sfociare nell’accordo alla pluralità di procedimenti condotti in modo autonomo dalle diverse Amministrazioni, TAR Abruzzo, sez. I, 3 marzo 2021, n. 89.

[6] Cass. civ., sez. I, 1° luglio 2025, ordinanza n. 17756. Cfr. TAR Puglia, Lecce, sez. III, 10 giugno 2021, n. 890, la sua attività si svolge attraverso atti amministrativi, compresa l’attività concernente la costituzione ed il funzionamento degli organi statutari, coinvolgendo l’assetto organizzativo e quindi l’esercizio di potestà pubblicistiche, Cass., SS.UU., 1° dicembre 1994, n. 10329.

[7] Cfr. commi 160 e 161, dell’art. 1, della legge 30 dicembre 2021, n. 234 (legge di bilancio 2022).

[8] Previsione ulteriormente rafforzata dalla legge n. 234/2021 che, con il comma 735 dell’art. 1, ha autorizzato i comuni ad effettuare assunzioni di assistenti sociali a tempo indeterminato in deroga ai vincoli di spesa di personale, purché finalizzate al raggiungimento graduale dei LEPS.

[9] Le risorse per rispettare i LEPS sono considerate finalizzate e vincolate, ai sensi dell’art. 20, comma 2, lett. a) del d.lgs. n. 118/2011, e non concorrono al calcolo della spesa del personale ai fini del rispetto dei relativi limiti; resta inteso che, in base ai principi contabili di cui all’Allegato 4/2, del citato d.lgs. n. 118/2011, l’utilizzo di risorse vincolate richiede una gestione coerente sul piano del bilancio, con istituzione di appositi capitoli di entrata e di spesa.

[10] Cfr. Corte conti, sez. contr. Toscana, deliberazione n. 158/2023/PAR; sez. contr. Marche, deliberazione n. 106/2024/PAR.

[11] Corte conti, sez. contr. Lazio, deliberazione n. 136/2023/PAR.

[12] Cfr. Corte conti, sez. contr. Veneto, deliberazione n. 67/2023/PAR.

[13] Cfr. Corte conti, sez. Autonomie, deliberazione n. 1/2017/QMIG.

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