Rinnovo e “proroga tecnica”: quando si sfora il confine si scivola nell’affidamento senza gara

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Nella pratica degli appalti pubblici, poche questioni generano più equivoci – e più contenzioso – della distinzione tra proroga contrattuale e rinnovo: il confine vero è negli effetti, e quando si sfora si scivola nell’affidamento senza gara. Focus a cura del Dott. Luca Leccisotti.

Il motivo dell’equivoco sopra citato è semplice: entrambe le figure, a un occhio non allenato, sembrano “prolungare” un rapporto. Ma dal punto di vista giuridico producono effetti radicalmente diversi, con ricadute immediate su concorrenza, legittimità dell’azione amministrativa e responsabilità del RUP e del dirigente. La confusione è resa ancora più frequente da un uso lessicale improprio: si chiama “proroga” ciò che in realtà è un rinnovo mascherato, oppure si invoca la “proroga tecnica” per coprire ritardi programmabili e imputabili alla stazione appaltante. Il risultato, nella migliore delle ipotesi, è un annullamento; nella peggiore, è un affidamento senza gara con tutto ciò che ne consegue in termini di violazione dei principi eurounitari e nazionali e di esposizione erariale.

Il punto di svolta – e lo dico senza indorare la pillola – è che la distinzione non la fa l’etichetta dell’atto, ma la sua sostanza. È la giurisprudenza a ribadirlo con chiarezza, e lo fa in modo particolarmente didattico la pronuncia del TAR Campania, Napoli, Sez. IX, 29 dicembre 2025, n. 8510, che ricostruisce i confini concettuali e, soprattutto, la catena di conseguenze quando la stazione appaltante eccede.

Il criterio discriminante: la “nuova negoziazione” come segno del rinnovo

La proroga “vera” è un istituto povero di contenuto negoziale: sposta in avanti il termine finale del contratto, lasciando inalterato il regolamento contrattuale. Non rinegozia corrispettivi, non ridefinisce prestazioni, non riapre la dialettica sull’assetto economico e tecnico dell’affidamento. È, per così dire, un differimento temporale di una cornice già definita.

Il rinnovo, al contrario, è un istituto ricco: presuppone un rinnovato esercizio dell’autonomia negoziale, anche quando l’esito pratico della nuova negoziazione sia la conferma delle condizioni preesistenti. Qui è cruciale capire un passaggio che spesso sfugge: anche la “conferma integrale” può essere rinnovo, se è frutto di una nuova determinazione negoziale e non del semplice trascinamento del rapporto.

La sentenza lo dice con una linearità quasi brutale (e conviene farne un mantra in ogni istruttoria su proroghe e rinnovi):

“La linea di confine tra rinnovo e proroga di contratto pubblico risiede nella nuova negoziazione (nel caso di rinnovo) con il medesimo soggetto, che può concludersi anche […] con l’integrale conferma delle precedenti condizioni o con la modifica di alcune di esse […]; viceversa, la proroga ha come solo effetto il differimento del termine finale del rapporto, il quale rimane per il resto regolato dall’atto originario.”

Questa frase vale più di molte circolari, perché sposta l’analisi dal formalismo al diritto vivente: se l’amministrazione riapre, anche implicitamente, la trattativa, siamo nel territorio del rinnovo. E il rinnovo, se non è previsto a monte e non è compatibile con la disciplina applicabile (in termini di opzioni contrattuali legittimamente contemplate e di valore stimato), diventa un problema di concorrenza.

Proroga dopo scadenza e proroga “oltre soglia”: quando la proroga diventa affidamento senza gara

Il secondo passaggio, ancora più operativo, riguarda l’uso della proroga quando il contratto è già scaduto o quando la proroga eccede i limiti fisiologici. Qui il giudice compie un salto logico che dovrebbe far accendere una sirena in qualsiasi ufficio contratti: una proroga non prevista originariamente o oltre i limiti temporali consentiti è equiparata a un affidamento senza gara.

Ecco il virgolettato chiave:

“Una volta che il contratto scada e si proceda ad una proroga non prevista originariamente, o oltre i limiti temporali consentiti, la stessa proroga deve essere equiparata ad un affidamento senza gara […], essendo la proroga tecnica strumento del tutto eccezionale, utilizzabile solo qualora non sia possibile attivare i necessari meccanismi concorrenziali…”

Questa equiparazione non è retorica. Significa che l’amministrazione non può trattare la proroga come un “tappo” da mettere e togliere a piacimento. Se la proroga diventa la modalità ordinaria di prosecuzione del servizio, allora la stazione appaltante sta sostituendo la gara con un meccanismo di continuità contrattuale non concorrenziale. E questo è esattamente ciò che il diritto dei contratti pubblici intende evitare.

Dopo la scadenza, se serve ancora la prestazione, la via maestra è la nuova gara

Il ragionamento è semplice: se il contratto è scaduto e l’amministrazione ha ancora bisogno di quella prestazione, non sta “gestendo un’eccezione”; sta attestando un fabbisogno che permane. E un fabbisogno che permane, in un sistema concorrenziale, si governa con una procedura ad evidenza pubblica.

La sentenza lo enuncia senza sconti:

“Una volta scaduto un contratto, quindi, l’Amministrazione, qualora abbia ancora necessità di avvalersi dello stesso tipo di prestazione, deve effettuare una nuova gara.”

Qui c’è un implicito che vale oro per il RUP: il fabbisogno non è imprevedibile. La scadenza contrattuale non arriva come un meteorite; è scritta nel contratto. Se l’amministrazione non programma per tempo la nuova procedura, non può poi invocare l’urgenza come scudo.

La “proroga tecnica” come istituto eccezionale: presupposti, limiti e timing

Pertanto la proroga tecnica è il punto dove spesso si fa finta di non capire. La proroga tecnica non è una forma di comodità; è una misura transitoria per evitare l’interruzione di un servizio essenziale nel breve spazio necessario a completare una gara già attivata (o seriamente in via di attivazione). La sua natura è eccezionale non perché lo dica un manuale, ma perché è l’unico modo per conciliare continuità del servizio e rispetto della concorrenza: ti concedo il “ponte” solo se stai davvero costruendo l’altra sponda.

Due sono i vincoli che la pronuncia rimarca e che dovrebbero diventare “regole di cantiere”:

1. deve intervenire prima della scadenza;
2. deve essere una sola volta e per il tempo strettamente necessario alla conclusione della nuova procedura.

Il TAR lo formula così:

“La proroga tecnica deve intervenire antecedentemente alla scadenza del contratto, per una sola volta, e limitatamente al periodo necessario per l’indizione e la conclusione della necessaria procedura ad evidenza pubblica.”

Il nodo più scomodo, però, è il terzo: la proroga tecnica va programmata con anticipo. In altre parole, non è una carta “jolly” per gestire ritardi imputabili alla stazione appaltante. Il giudice lo esplicita in modo che lascia poco spazio alle giustificazioni a posteriori:

“Tale proroga deve essere programmata comunque con congruo anticipo […] non costituendo [la scadenza] circostanza imprevedibile ed eccezionale.”

Questo passaggio, letto in chiave di responsabilità, è devastante (nel senso buono): se non programmi, non hai scuse. E se non hai scuse, la proroga perde la sua copertura “tecnica” e diventa un prolungamento illegittimo.

Effetti pratici: quando l’amministrazione sbaglia, l’atto si annulla (e il rischio non è solo processuale)

La sentenza, nel caso concreto, arriva all’annullamento della delibera di proroga per una serie di ragioni cumulative che sono un campionario dei classici errori amministrativi:

• proroga disposta dopo la scadenza;
• preceduta da altre proroghe senza avvio tempestivo della nuova gara;
• obbligo di prosecuzione del servizio fino al subentro del nuovo appaltatore;
• mancata prova che i ritardi non fossero imputabili all’amministrazione.

Il passaggio conclusivo è netto:

“Va annullata, in quanto illegittima, la delibera impugnata tenuto anche conto che la stessa è stata disposta dopo la scadenza del contratto; che è preceduta da altre due proroghe […] senza dare avvio alla nuova procedura di gara; […] e che comunque non è dimostrato che i ritardi […] non siano imputabili all’Amministrazione.”

Qui il messaggio per i decisori è chiaro: la proroga non è un diritto dell’amministrazione, è un’eccezione che deve essere motivata e soprattutto sostenuta da un comportamento coerente (programmazione, avvio della gara, gestione del cronoprogramma). Quando manca questa coerenza, l’atto è esposto e il contenzioso è la conseguenza fisiologica.

Implicazioni sistemiche nel d.lgs. 36/2023: programmazione, continuità e concorrenza

Nel quadro del d.lgs. 36/2023, la distinzione tra proroga e rinnovo si salda con due assi portanti: il principio del risultato e la programmazione come presupposto organizzativo. Il principio del risultato non autorizza scorciatoie anticoncorrenziali; al contrario, impone che il risultato (continuità del servizio, tempestività dell’affidamento, qualità della prestazione) sia ottenuto con strumenti legittimi e prevedibili.

Da qui una regola di metodo che è, in realtà, una regola di sopravvivenza amministrativa: la gestione delle scadenze contrattuali deve essere un processo, non un evento. Significa:

• monitoraggio delle scadenze e alert procedurali con anticipo (mesi, non settimane);
• attivazione delle procedure di gara in tempo utile, tenendo conto dei tempi reali (non di quelli ottimistici);
• previsione, se indispensabile, di una proroga tecnica “ponte” già in ottica di cronoprogramma;
• motivazione rigorosa dell’eccezione, con indicazione degli atti effettivamente posti in essere per la nuova gara (non promesse);
• attenzione massima a non costruire “catene” di proroghe, perché la reiterazione è il segnale tipico della deviazione.

Conclusione: il confine non è semantico, è sostanziale; e chi lo ignora paga in gara e fuori gara

Il diritto dei contratti pubblici non vieta all’amministrazione di garantire continuità. Vieterebbe (e infatti vieta) che la continuità diventi un pretesto per sterilizzare la concorrenza. La proroga è differimento temporale senza nuova negoziazione; il rinnovo è nuova negoziazione, anche se “conferma” l’esistente; la proroga tecnica è eccezione, ponte breve e programmato verso una nuova gara, non un parcheggio prolungato dovuto a ritardi prevedibili.

Se si guarda agli effetti – come impone la giurisprudenza – la distinzione diventa semplice: quando l’atto produce un effetto equivalente a un nuovo affidamento o a una prosecuzione non concorrenziale oltre l’eccezione, allora non è più una proroga fisiologica, e soprattutto non è più difendibile. Ed è qui che la sentenza del TAR Campania 8510/2025 fa da spartiacque, perché ricorda che il giudice non si lascia incantare dalle etichette: guarda alla sostanza, alla sequenza di proroghe, al timing, all’avvio della nuova gara e all’imputabilità dei ritardi. Se l’amministrazione ha dormito sul calendario e poi invoca la proroga tecnica, la risposta giudiziale tende a essere una sola: illegittimità.

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