Cosa cambia con la Riforma della Corte dei Conti

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Si espongono di seguito: il percorso avviato dall’art. 21 del d.l. 76/2020 e gli effetti che ne sono derivati; i limiti ordinamentali della riforma della Corte dei conti.

L’art. 21 del d. l. 76/2020 ha modificato l’art. 1 della legge 20/1994, di disciplina della responsabilità amministrativa, stabilendo:

• in via permanente, la dimostrazione della volontà dell’evento dannoso come prova del dolo (comma 1);
• in via temporanea, la limitazione della responsabilità amministrativa ai soli casi di dolo, con insindacabilità, quindi, della colpa grave, fatta salva l’ipotesi di danni cagionati da omissione o inerzia (comma 2).

Tuttavia, la disposizione temporanea venne permanentemente prorogata, da ultimo fino alla data del 31/12/2025. Nel merito della disposizione di carattere permanente, va precisato che il legislatore, stabilendo che debba essere dimostrata la volontà dell’evento dannoso, ha rilevato l’accezione penalistica dell’elemento soggettivo del dolo, con la conseguenza che l’azione di recupero del danno erariale non è esercitabile al di fuori delle condotte di reato contro la pubblica amministrazione. Rimaneva, comunque, rispetto alla normativa previgente, il legame sostanziale tra l’azione del giudice contabile ed il giudizio penale, per i casi di danno erariale derivante da condotte di reato. Di fatto, pertanto, prima dell’odierna riforma, l’effetto preclusivo (imperseguibilità assoluta delle condotte attive di danno erariale, al di fuori dell’alveo penalistico) era stato creato dalla disposizione temporanea.

Sentenza della Corte Costituzionale n. 132/2024

Prima dell’odierna riforma, il percorso avviato dall’art. 21 del d.l. 76/2020 non ha avuto interruzione per effetto della sentenza della Corte Costituzionale n. 132/2024, di rigetto di un’eccezione di incostituzionalità, in affermazione della necessità di un nuovo modello di pubblica amministrazione retto da ampia discrezionalità in rapporto alla necessità, in un contesto di scarsità di risorse umane e strumentali, di conseguire il miglior risultato possibile privando amministratori e funzionari della paura della firma legata alla considerazione del rischio di errore produttivo di responsabilità amministrativa.

È, pertanto, stato evidente il discostamento dalla giuridica nozione di discrezionalità (potere di scelta all’interno del quadro dei vincoli ordinamentali), così come resa estranea a quella di arbitrio dalla razionale lettura dell’art. 1, c. 1, della legge 241/1990 (L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonché dai principi dell’ordinamento comunitario), discendente dall’art. 97 Cost.

Tuttavia, la sentenza ha posto l’accento:

• sul diretto legame tra incentivazione del fare e conseguimento degli obiettivi del PNRR, soggetti a scadenze tassative ai fini dell’erogazione delle trances;
• sul pregiudizio conseguentemente derivante da comportamenti omissivi o di inerzia;
• sul carattere transitorio della limitazione dell’elemento soggettivo al dolo (quindi, dell’imperseguibilità della colpa grave al di fuori dei casi di omissione o di inerzia), giustificandolo in rapporto alla recessione da Covid 19 e alla necessità di finanziare la ripresa mediante il PNRR;
• sull’esigenza di una riforma dell’istituto della responsabilità amministrativa produttiva di un modello di pubblica amministrazione più elastico, ma preservativo della funzione deterrente dell’azione di responsabilità amministrativa.

In conclusione, la sentenza:

• nell’essere “cartina di tornasole” della consapevolezza del generale rallentamento derivante dalla strutturale scarsa osservanza delle regole organizzative, esprime, per la fase contingente, valutazioni di opportunità, in rapporto all’interesse pubblico;
• di fatto, sottopone alla magistratura contabile l’ordinaria necessità di una valutazione prioritaria dell’operato della compagine dirigenziale, vincolata all’emanazione di direttive e all’attuazione puntuale di verifiche, controlli e correttivi;
• affida al legislatore il compito di una riforma migliorativa.

Stato attuale

Rispetto alle indicazioni della Consulta, la riforma appena approvata ha introdotto un antitetico modello di pubblica amministrazione, non potendo anzitutto la cosiddetta paura della firma (implicita giustificazione della riduttiva riformulazione dell’ordinaria accezione di colpa grave) costituire argomentazione collocabile al di fuori della trascorsa contingenza, stante il vincolo di una deterrenza almeno pari a quella resa possibile dalla normativa (art. 1 della legge 20/1994) che, mediante il d.l. 76/2020, fu oggetto di deroga emergenziale.

Tale vincolo non rende validamente possibile che il danno erariale:

• sia rilevato dal giudice contabile mediante valutazioni parziali delle condizioni oggettive che concretizzano l’elemento soggettivo della colpa grave all’interno di qualsivoglia condotta derivante da negligenza intollerabile, o da trascuratezza imperdonabile, o da superficialità inescusabile, rispetto ai doveri di servizio: quindi, da mancanza di diligenza più minimale che media, secondo l’unanime orientamento della magistratura contabile dopo l’insindacabilità della colpa lieve (v. art. 1, c. 1, della legge 20/1994, così come sostituito dalla legge 639/1996);
• sia oggetto di predefinita soglia di quantificazione, limitando così il diritto dell’amministrazione danneggiata al recupero patrimoniale;
• sia valutato prescindendo dalla considerazione delle eventuali responsabilità degli organi politici, sottostanti ai pareri favorevoli di quelli amministrativi.

Su quest’ultimo punto, è evidente che la specificazione “fino a prova contraria” non consente di comprendere come possa essere superabile, da parte dell’organo tecnico oggetto di azione di responsabilità amministrativa, il limite creato dalla soppressione del reato di abuso di ufficio, certamente rafforzativa dell’urgenza di adeguata azione di deterrenza da parte della magistratura contabile.

Un altro esempio di discostamento dal vincolo della deterrenza è la riformulazione della disciplina dell’attività consultiva mediante introduzione di quello che è un vero e proprio parere a libera chiamata (non ci sono limiti né di fattispecie, né di soglia), nel contesto seguente:

• carenza di risorse umane, almeno per i necessari tempi di specifica formazione del personale esuberante negli ambiti di subentrato minor carico lavorativo;
• silenzio assenso in caso di mancato riscontro entro trenta giorni;
• sussistenza della colpa grave per i soli casi di discostamento da parere espresso (da parte dell’organo amministrativo e in considerazione dell’ovvio ingolfamento, è quindi automatica la valutazione, nell’ambito di prospettazione consapevolmente errata, della possibilità di mancato riscontro e di conseguente “salvagente preventivo”).

È evidente che la norma si esprime come se le competenze valutative dell’organo amministrativo potessero essere trasferite a quello consultivo e scisse dalle connesse responsabilità.

Viene, pertanto, ignorata la seguente evidenza giuridica: il silenzio non può essere sottratto al vincolo ordinamentale che lo rende privo di significato di assenso o di diniego, al di fuori delle fattispecie tacite che impongono l’applicazione del principio del massimo contemperamento possibile tra l’interesse pubblico e l’interesse privato, venendo altrimenti quest’ultimo ingiustificatamente e lesivamente soppresso (un esempio è quello del permesso a costruire).

Ne deriva che soltanto il parere espresso è giuridicamente valido, essendo finalizzato a supportare deterrentemente l’attività valutativa (attività di giudizio e di conoscenza) dell’organo amministrativo. È, in conclusione, costituzionalmente orientata l’aspettativa di correzione della riforma.

Autore: Dott.ssa Eugenia Materia

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