Il silenzio – assenso e sospensione procedimentale in ambito urbanistico

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Approfondimento sulla sentenza del TAR Marche che legittima il formale diniego della domanda di permesso di costruire dopo i termini normativi di formazione del silenzio – assenso.

La sez. II del TAR Marche, con la sentenza 27 agosto 2025, n. 644, conferma l’impossibilità di utilizzare gli strumenti di semplificazione e speditezza in materia edilizia a fronte di istanze prive dei requisiti, anzi oggetto di interlocutorie negative: il silenzio – assenso non si forma in presenza di un prediniego, anche senza la necessaria formalizzazione dell’atto provvedimentale di diniego nei termini perfezionamento del tacito assenso, non potendo equiparare tale inerzia ad una legittima aspettativa: l’approdo sostanziale legittima, di converso, il formale diniego dopo i termini normativi di formazione del silenzio – assenso.

Di contro, la sospensione del procedimento sine die risulta illegittima dovendo l’Amministrazione concludere in termini certi il procedimento amministrativo, oltre ai principi di collaborazione e buona fede, canonizzati a livello generale dal comma 2 bis, dell’art. 1, della legge n. 241/1990, nonché in generale dell’art. 97 Cost.: una violazione alla “buona amministrazione”.

Caso

Un’Amministrazione locale sospende un procedimento edilizio, a seguito di una serie di richieste integrative non esaustivamente riscontrate (segnando una carenza di istruttoria impeditiva all’iter procedimentale, ossia al rilascio del titolo edilizio). Di fatto,  il privato ricorre al GA per l’illegittimità dell’atto di sospensione a data indefinita, con azione di accertamento dell’intervenuta formazione del silenzio – assenso, ex comma 8, dell’art. 20, del DPR n. 380/2001 sulla istanza di rilascio del permesso di costruire, nonché connessa domanda di risarcimento danni, ex art. 30 CPA.

Inquadramento

Il silenzio-assenso nel DPR n. 380/2001: natura e limiti

Il comma 8, dell’art. 20, del DPR n. 380/2001, recita: «Decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell’ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso, fatti salvi i casi in cui sussistano vincoli relativi all’assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali, per i quali si applicano le disposizioni di cui agli e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241».

Il dispositivo tecnico denominato ‘silenzio-assenso’ risponde ad una valutazione legale tipica in forza della quale l’inerzia ‘equivale’ a provvedimento di accoglimento; tale equivalenza non significa altro che gli effetti promananti dalla fattispecie sono sottoposti al medesimo regime dell’atto amministrativo, con il corollario che, ove sussistono i requisiti di formazione del silenzio-assenso, il titolo abilitativo può perfezionarsi anche con riguardo ad una domanda non conforme a legge.

L’obiettivo di semplificazione perseguito dal legislatore – rendere più spediti i rapporti tra Amministrazione e cittadini, senza sottrarre l’attività al controllo dell’Amministrazione – viene realizzato stabilendo che il potere (primario) di provvedere viene meno con il decorso del termine procedimentale, residuando successivamente la solo possibilità di intervenire in autotutela (cfr. art. 20, comma 3, della legge n. 241/1990) sull’assetto di interessi formatosi ‘silenziosamente’.

Il silenzio-assenso come rimedio e non come regola ordinaria

Pare giusto rammentare che il silenzio-assenso non costituisce una modalità ‘ordinaria’ di svolgimento dell’azione amministrativa, bensì costituisce uno specifico ‘rimedio’ messo a disposizione dei privati a fronte della inerzia dell’Amministrazione.

La sentenza nella sua linearità si orienta, tuttavia, dimostrando che il silenzio – assenso opera in presenza di una domanda completa dei presupposti richiesti dalla legge, non potendo operare quando l’Amministrazione accerta la carenza documentale, significando che l’istruttoria per il rilascio del titolo richiesto non può concludersi senza l’apporto partecipativo del privato, il quale potrebbe avere tutto l’interesse a non completare la pratica, che altrimenti potrebbe essere respinta, per poi assicurarsi la formazione del titolo dal trascorrere di un breve lasso di tempo (una evidente irragionevolezza, contraria al tessuto normativo).

La completezza documentale come condizione essenziale

A ben vedere, questa completezza documentale si evince dal primo comma, dell’art. 20 del cit. DPR n. 380/2001, dove ai fini della formazione del silenzio – assenso la domanda di rilascio del permesso di costruire deve considerarsi completa qualora contenga gli elementi ivi previsti[1].

In dipendenza di ciò, non solo deve decorrere il termine previsto senza che intervenga risposta da parte dell’Amministrazione, ma anche la presenza di tutti i requisiti e presupposti richiesti dalla legge: l’assenza di un documento, compresi il titolo di legittimazione, impedisce la stessa decorrenza del termine per la formazione del silenzio-assenso.

In ogni caso, regole di prudenza (evitando contenziosi) suggeriscono che l’incompletezza della domanda se non integrata entro un determinato termine, quello di conclusione del procedimento, debba essere respinta con un provvedimento espresso, dimostrando la perizia istruttoria.

Merito

Il GA accerta la mancata formazione del silenzio – assenso, con obbligo della PA di concludere il procedimento, anche acquisendo d’ufficio l’eventuale parere, ex art. 55 cod. nav.[2], annullando l’atto di sospensione, con condanna alle spese del Comune.

La sentenza individua i confini del silenzio – assenso, confini che possono operare solo in presenza di una richiesta perfezionata da tutti i requisiti/presupposti indicati dalla legge, mancando elementi dirimenti non si può invocare le semplificazioni e accelerazioni procedimentali.

Allo stesso tempo segna un’indicazione sul dovere di diligenza, dove il RUP deve operare per terminare il procedimento nei tempi previsti, acquisendo d’ufficio ogni atto/parere esterno di altra Amministrazione, in adesione alle regole di concentrazione decisionale, non potendo sospendere l’istruttoria con un atto senza determinare un tempo limite, così facendo assume una condotta censurabile (da cui l’annullamento).

Silenzio – assenso: confronto giurisprudenziale

Sulla verifica dell’effettiva maturazione del silenzio – assenso il GA si allinea con gli orientamenti giurisprudenziali, anche non univoci.

La parte ricorrente nel giustificare la formazione del silenzio – ricorda che il principio in base al quale si forma per l’inutile decorso del termine stabilito dalla legge anche in presenza di difformità della pratica edilizia presentata ed anche ove sussistano vincoli all’edificazione (come nel caso di specie).

Invero, annota il Tribunale l’orientamento proposta dalla ricorrente non è unanime nelle decisioni[3], mentre per lo contrario e tradizionale indirizzo che richiede la conformità a legge dell’istanza di permesso di costruire per la formazione del silenzio assenso: l’istituto del “silenzio-assenso” risponde ad una valutazione legale tipica in forza della quale l’inerzia “equivale” a provvedimento di accoglimento, con il corollario che, ove sussistono i requisiti di formazione del silenzio-assenso, il titolo abilitativo può perfezionarsi anche con riguardo ad una domanda non conforme a legge, non potendosi ritenere, invece, che la fattispecie sia produttiva di effetti soltanto ove corrispondente alla disciplina sostanziale, poiché ciò significherebbe, da un lato, sottrarre i titoli così formatisi alla disciplina della annullabilità, senza peraltro che tale trattamento differenziato discenda da una scelta legislativa oggettiva, legata al tipo di materia o di procedimento, bensì all’eventuale comportamento attivo o inerte della PA; dall’altro, vanificherebbe in radice le finalità di semplificazione dell’istituto, che viene realizzata stabilendo che il potere (primario) di provvedere viene meno con il decorso del termine procedimentale, residuando successivamente la sola possibilità di intervenire in autotutela sull’assetto di interessi formatosi “silenziosamente”[4].

Condizioni necessarie e incompletezza della domanda

In termini diversi, la formazione del silenzio assenso presuppone, perciò, non solo il decorso del termine assegnato all’Amministrazione per la pronuncia esplicita, ma anche il ricorrere di tutte le condizioni e dei requisiti soggettivi ed oggettivi in capo al richiedente, con la conseguenza che non può ritenersi formato il silenzio assenso, e non può riscontrarsi alcun effetto abilitativo, ove l’istanza non prospetti una condizione di piena conformità al paradigma legale e non ricorrano tutti gli elementi costitutivi della fattispecie[5].

Va soggiunto che l’incompletezza della domanda può dar luogo direttamente al diniego del titolo abilitativo, configurando a carico del privato un onere di attivazione ai fini di un incombente soltanto ad essa spettante[6].

Il Collegio, nel caso in esame, ritiene che il silenzio – assenso non sia maturato per la mancata integrazione documentale necessaria al fine di poter completare l’iter istruttorio.

Il preavviso di diniego e l’assenza di inerzia amministrativa

A rafforzare il pronunciamento, il TAR annota che il “silenzio-assenso”, in materia edilizia, non si forma allorquando, nel termine di conclusione del procedimento, l’Amministrazione abbia adottato una proposta di decisione contraria, espressa nel preavviso di diniego, sollevando rilievi oggettivamente problematici e non pretestuosi, seguiti da interlocuzioni finalizzate a cercare soluzioni idonee a superarli, in quanto:

• da un lato, l’art. 20, comma 8, DPR n. 380/2001 afferma che decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il “silenzio-assenso” solo «ove il dirigente o il responsabile dell’ufficio non abbia opposto motivato diniego», ma non richiede necessariamente che il “motivato diniego” debba rivestire la forma provvedimentale, ben potendosi desumere la volontà procedimentale espressa anche dal preavviso di diniego;
• dall’altro, una diversa impostazione sarebbe in contrasto con i principi di collaborazione e buona fede, poiché non ricorre alcuna inerzia amministrativa che giustifichi il meccanismo di semplificazione in esame, previsto a tutela dell’interesse pretensivo del privato, ma, al contrario, si è di fronte ad un articolato confronto procedimentale che – in luogo di decisioni sbrigative sfavorevoli in presenza di criticità e di carenze documentali – e nella ricerca di possibili soluzioni alle problematiche emerse, ha comportato una dilatazione (tra sospensioni ed interruzioni) della scansione temporale stabilita, in via generale ed astratta, dal legislatore[7];
• la formazione per silentium del titolo abilitativo non si perfeziona con il mero decorrere del tempo, ma richiede la contestuale presenza di tutte le condizioni, i requisiti e i presupposti richiesti dalla legge per l’attribuzione del bene della vita richiesto, di modo che esso non si configura in difetto di completezza della documentazione occorrente, richiesta inutilmente[8].

L’atto di sospensione

Il comma 2, dell’art. 21 quater, Efficacia ed esecutività del provvedimento, della legge 241/1990, dispone «L’efficacia ovvero l’esecuzione del provvedimento amministrativo può essere sospesa, per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, dallo stesso organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. Il termine della sospensione è esplicitamente indicato nell’atto che la dispone e può essere prorogato o differito per una sola volta, nonché ridotto per sopravvenute esigenze. La sospensione non può comunque essere disposta o perdurare oltre i termini per l’esercizio del potere di annullamento di cui all’articolo 21-nonies».

La norma postula che l’Amministrazione ha il potere generale di operare sospensioni cautelari e di durata temporanea in autotutela anche in assenza di una norma specifica settoriale, purché vi siano gravi motivi e a condizione che la sospensione sia temporanea e con un termine finale certo, corrispondere alla necessità di salvaguardare l’esigenza di certezza della posizione giuridica della parte, così scongiurando il rischio di una illegittima sospensione sine die[9].

L’atto di sospensione che non riporta un termine in luogo della necessaria decisione sull’istanza di permesso di costruire, risulta in aperta violazione della rigida scansione temporale stabilita da una serie di norme, anche in considerazione che lo Sportello unico (SUAP) ha il compito di concentrare l’istruttoria, acquisire eventuali atti/documenti/pareri (ecc.) esterni per concludere il procedimento (in termini certi e contenuti), anche con indizione della conferenza di servizi, ai sensi dell’art. 5 da coordinarsi con il comma 3 e 4, dell’art. 20 del DPR n. 380/2001[10].

L’arresto procedimentale è illegittimo e viene annullato, mentre la domanda risarcitoria viene ritenuta inammissibile.

Al termine, il Collegio invia il Comune a chiarire «nel corso del procedimento…, nel rispetto del modulo procedimentale e dei principi di buona amministrazione, la completezza documentale dell’istanza e le eventuali modifiche necessarie per l’approvazione dell’istanza».

Note

[1] Cfr. Cons. Stato, sez. IV, 25 settembre 2024, n. 7768; TAR Umbria, sez. I, 1° luglio 2024, n. 511; TAR Campania, Napoli, sez. VI, 29 febbraio 2024, n. 1388.

[2] Cfr. TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, 8 gennaio 2025, n. 23.

[3] Cons Stato, sez. VI, 8 luglio 2022, n. 5746; 4 settembre 2023, n. 8156.

[4] Cons. Stato, VII 16 febbraio 2023, n. 1634.

[5] Cons. Stato, sez. V, 4 ottobre 2022, n. 8498; sez. VI, 7 aprile 2021, n. 2799; Sez. II, 18 febbraio 2021, n. 1474.

[6] Cons. Stato, sez. VI, 10 aprile 2020, n. 2372.

[7] Cons. Stato, sez. IV, 25 settembre 2024, n. 77689.

[8] Cfr. TAR Veneto, sez. II, 18 giugno 2024 n. 1483.

[9] Cfr. Cons. Stato, sez. II, 3 marzio 2025, n. 1780; TAR Lombardia, Milano, sez. V, 15 febbraio 2024, n. 385..

[10] Cfr. TAR Puglia, Bari, sez. I, 23 gennaio 2021 n, 134; TAR Sicilia, Palermo, sez. 3, novembre 2022, n. 3095.

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