Il TAR si pronuncia sull'accesso civico generalizzato del giornalista ai giochi olimpici

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La sez. I Milano, del TAR Lombardia, con la sentenza 10 novembre 2025 n. 3619 (Est. Di Paolo), accoglie il ricorso di un giornalista avverso il diniego dell’accesso civico generalizzato opposto da una PA, riferito all’ammontare della spesa per la realizzazione di opere olimpiche, non avendo dimostrato sufficientemente le ragioni del rifiuto, ossia l’incisione della posizione del privato rispetto all’ostensione documentale, offrendo una ricca disamina sul diritto FOIA (Freedom of information Act).

Diritto di accesso e accesso civico generalizzato

ll diritto di accesso risulta un principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza (ex art. 22, comma 2, della legge n. 241 del 1990) [1] sottolineando il collegamento con i principi fondamentali del nostro ordinamento, quali l’imparzialità e la trasparenza e attribuendogli il carattere di principio generale in relazione al principio di buon andamento, di cui all’art. 97 Cost., mentre il diritto di accesso civico generalizzato viene concepito come diritto di “chiunque” ad ottenere informazioni «allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico» (ex art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 33/2013), con una evidente estensione rispetto all’accesso documentale, salvo limiti individuati dalla norma da motivare espressamente [2].

I dati, le informazioni, i documenti richiesti devono, in ogni caso, essere detenuti da Pubbliche Amministrazioni o da enti privati con particolari caratteristiche, esercenti funzioni amministrative o attività di pubblico interesse, evidenziando che questa tipologia di accesso (quello generalizzato) non richiede particolari qualificazioni soggettive né la motivazione delle ragioni della richiesta, rimanendo imprescindibile che i dati o documenti siano effettivamente detenuti dal soggetto destinatario dell’istanza [3].

Resta inteso che l’impianto normativo di riferimento (per tutte le tipologie di accesso) esige un principio generale di necessaria composizione tra il diritto alla trasparenza e l’esigenza di non pregiudicare, mediante un uso improprio dell’accesso, il buon andamento dell’azione amministrativa, evitando di imporre alla medesima un carico operativo eccessivamente gravoso e incompatibile con i principi di funzionalità, economicità e tempestività dell’azione pubblica [4].

Fatto

Un direttore di una rivista periodica si vede negare dal RPCT, in sede di riesame del diniego, l’accesso civico generalizzato relativamente ai documenti, dati o informazioni detenuti dal Comune sull’ammontare dell’incremento dei (extra) costi alle opere olimpiche, comprese le richieste di compensazione economiche per mantenere in equilibrio il PEF presentato dal soggetto realizzatore; soggetto che avrebbe opposto il proprio rifiuto (c.d. opposizione), ritenendo l’iter amministrativo in corso [5], con inevitabile danno alla realizzazione dell’intervento, e comunque profilando l’istanza in modo generico e non puntuale [6], tale da «non permetterebbero di raggiungere la finalità pubblica della trasparenza».

Si sosteneva il rifiuto anche sulla considerazione che le richieste di accesso agli atti «hanno espressamente ad oggetto scambi di corrispondenza… e non atti o provvedimenti formati dall’Ente», come tali sottratti all’accesso ai sensi dell’art. 5 bis, comma 2, lett. b), del d.lgs. 14 marzo 2013 n. 33, al fine di evitare un pregiudizio concreto alla «libertà e alla segretezza della corrispondenza», tutelato già dall’art. 15 della Costituzione, secondo cui «la libertà e la segretezza della corrispondenza e di ogni atra forma di comunicazione sono inviolabili. La loro limitazione può avvenire soltanto per atto motivato dell’autorità giudiziaria con le garanzie stabilite dalla legge».

La disciplina di riferimento

Il GA segna le fonti di riferimento e le modalità dell’accesso, precisando che il giudizio in materia di accesso, pur seguendo lo schema impugnatorio, non ha sostanzialmente natura impugnatoria, ma è rivolto all’accertamento della sussistenza o meno del diritto dell’istante all’accesso medesimo: si atteggia quale “giudizio sul rapporto”, ai sensi dell’art. 116, comma 4, del d. lgs. n. 104 del 2010, secondo cui il giudice, sussistendone i presupposti «ordina l’esibizione dei documenti richiesti».

L’accesso civico generalizzato:

• diritto di “chiunque” ad accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni (ulteriori rispetto a quelli per cui sussiste l’obbligo di pubblicazione, ossia l’accesso civico semplice con l’avvertenza «Tutti i documenti, le informazioni e i dati oggetto di accesso civico… sono pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli») [7];
• lo scopo è quello di «favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico», fermo restando il rispetto dei «limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis» (limiti assoluti e relativi), ex comma 2 dell’art. 5, Esclusioni e limiti all’accesso civico, del decreto Trasparenza, sicché laddove l’interesse alla conoscenza fronteggi gli interessi-limite pubblici o privati (corrispondenza o segreti commercialo o diritti d’autore, c.d. know – how aziendale) di cui ai commi 1 e 2 dell’art. 5 bis del medesimo decreto, questo confronto (c.d. bilanciamento) è oggetto di una valutazione dell’Amministrazione ad “alto tasso di discrezionalità” [8];
• un diritto conoscitivo (un c.d. controllo diffuso) alla piena trasparenza della gestione della “cosa pubblica”, secondo i principi di sussidiarietà orizzontale, integrative della individuazione dei c.d. LEP (livello essenziale delle prestazioni erogate dalle PPAA ai fini di trasparenza, prevenzione, contrasto della corruzione e della cattiva amministrazione, a norma dell’art. 117, secondo comma, lett. m), Cost.), differenziandosi dal diritto di accesso documentale (c.d. classico), oltre a non richiedere una posizione giuridica qualificata ai fini del suo esercizio, per la sua più ampia portata oggettiva [9];
• il fondamento del diritto trova riferimento anche nelle fonti sovranazionali, e segnatamente nell’art. 42 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (che riconosce a qualsiasi cittadino dell’Unione il diritto di accesso ai documenti delle istituzioni comunitarie) e nell’art. 10 CEDU, che sancisce, al comma 1, che ogni persona ha diritto alla libertà di espressione e che tale diritto include «la libertà di ricevere… informazioni… senza che vi possa essere ingerenza da parte delle autorità pubbliche»;
• l’art. 35 del d.lgs. n. 36/2023 ha codificato l’applicazione dell’accesso civico generalizzato al settore dei contratti pubblici, consentendo a tutti i cittadini la «possibilità di richiedere, attraverso l’istituto dell’accesso civico generalizzato, la documentazione di gara nei limiti consentiti e disciplinati dall’art. 5-bis del d. lgs. 14 marzo 2013, n. 33» [10].

Merito

L’impianto normativo porta il GA a statuire che non vi siano ragioni per dubitare che il giornalista, nell’esercizio della propria attività professionale, e fermo restando il rispetto dei limiti del diritto di cronaca, rientri – ai sensi dell’art. 5 d.lgs. n. 33/2013 – nel “chiunque” che, in qualità di civis, può accedere alle informazioni e alla documentazione in possesso di una Pubblica Amministrazione (ricorso accolto con condanna alle spese).

L’approdo porta a ritenere che:

• l’accesso civico generalizzato non si estende agli interventi con risorse private, atteso che il controllo diffuso previsto l’art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013, presuppone l’utilizzo delle “risorse pubbliche”, ed in questo senso navigano le richieste;
• l’istanza di accesso civico si presenta puntuale e specifica riguardando l’ammontare dell’incremento dei costi sostenuti, cioè gli extra-costi non coperti da risorse private (e quindi da risorse pubbliche stanziate con il Decreto Sport), e la relativa documentazione;
• l’Amministrazione, qualora l’intervento sia in corso di realizzazione potrà semmai differire l’accesso alla conclusione del procedimento e non il suo diniego (peraltro, non adeguatamente motivato sugli interessi in gioco) [11];
• non sussiste, altresì, l’interesse-limite alla tutela della libertà e della segretezza della corrispondenza, essendo tale limite riferito alle comunicazioni di carattere privato e confidenziale [12].

La sentenza riconferma un principio dell’accesso generalizzato alle spese della PA, dove non deve essere confusa la concorrenza per giustificare il limite all’accesso, mentre la fonte esigerebbe sempre più trasparenza sull’allocazione delle risorse, con il fine di un effettivo controllo sulla buona amministrazione, soprattutto in presenza di sforamenti dei quadri economici o riconoscimenti di extra costi, al fuori del procedimento di aggiudicazione.

Note

[1] La disciplina sull’accesso è estesa ad ogni documento, non solo su supporto cartaceo, indifferentemente dal modo e dalla tecnica con cui sia stato prodotto, visto che la norma dispone che tutti i documenti amministrativi sono accessibili, fatte salve alcune eccezioni fondate sul tipo di contenuto degli atti, Cons. Stato, sez. IV, 10 aprile 2009, n. 2243.

[2] Il provvedimento di diniego all’accesso civico deve essere motivato in maniera congrua e completa, esplicitando chiaramente le ragioni e i limiti, con il riflesso che il richiamo generico alla normativa e alle ragioni di opportunità senza sufficiente esplicitazione delle specifiche motivazioni rende il diniego illegittimo e passibile di annullamento, TAR Toscana, sez. I, 4 marzo 2025, n. 338.

[3] La richiesta deve essere effettuata in termini sufficientemente circostanziati e con riferimento ad una ribadita attualità dell’interesse, fermo restando che l’accesso civico generalizzato è azionabile da chiunque, senza previa dimostrazione di un’esigenza, concreta e attuale, correlata alla tutela di situazioni giuridicamente rilevanti e senza oneri di motivazione in tal senso, Cons. Stato, sez. V, sentenza n. 60/2021; sez. VI, sentenza n. 5861/2020; sez. IV, sentenza n. 1117/2024.

[4] Cons. Stato, sez. III, 10 ottobre 2025, n. 7973.

[5] È stato ritenuto ammissibile l’accesso con riguardo a documenti rappresentativi di mera attività interna dell’Amministrazione, ritenendo irrilevante che essi siano stati o meno utilizzati ai fini dell’attività con rilevanza esterna, CGARS, 24 aprile 2024, n. 315.

[6] In materia di accesso agli atti amministrativi, non può pretendersi che chi esercita il diritto di accesso (a titoli edilizi) indichi data e numero dell’atto, ovvero della pratica (edilizia), giacché costui, per definizione, non ha conoscenza ovvero ha una limitata conoscenza di quanto richiede all’Amministrazione di rendere noto, TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, 13 ottobre 2025, n. 1623.

[7] Cfr. Adunanza Plenaria, 2 aprile 2020, n. 10, ove si distingue l’accesso documentale da quello generalizzato, definito di “terza generazione”, tenendo distinto il bisogno di conoscenza (need to know) che connota quest’ultimo dal “desiderio di conoscenza” cui è improntato il “nuovo” accesso civico generalizzato, assugendo la conoscenza a diritto fondamentale in sé (c.d. right to know), in quanto premessa autonoma e fondamentale per l’esercizio di qualsivoglia altro diritto, rispondendo a superiori principi di trasparenza e, in ultima analisi, di democrazia.

[8] Cons. Stato, sez. V, 4 settembre 2025, n. 7201 e n. 1817/2019.

[9] TAR Veneto, sez. III, 29 ottobre 2024, n. 2548.

[10] L’accesso civico generalizzato in materia di appalti pubblici risulta attualmente disciplinato dall’art. 35 del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 e va riconosciuto indipendentemente dalla partecipazione dell’istante alla procedura di gara, ferma restando la verifica della compatibilità con le eccezioni di cui all’articolo 5-bis, commi 1 e 2, del decreto legislativo 14 marzo 2023, n. 33, poste a tutela degli interessi-limite, pubblici e privati, TAR Lombardia, Milano, sez. I, 22 maggio 2025, n. 1791. Idem, Cons. Stato, sez. IV, 13 gennaio 2025, n. 179; sez. III, 24 maggio 2023, n. 5120; sez. V, 4 gennaio 2021, n. 60; sez. VI, 5 ottobre 2020, n. 5861; Ad. plen., 2 aprile 2020, n. 10; TAR Veneto, sez. I, 27 novembre 2024, n. 2827. La Corte di Giustizia dell’Unione europea, con ordinanza del 10 giugno 2025, C- 686-24 ha affermato che l’art. 39 della direttiva 2014/25/UE deve essere interpretato nel senso che «osta a una disciplina nazionale in materia di aggiudicazione di appalti pubblici, che richiede che l’accesso alla documentazione contenente segreti tecnici o commerciali trasmessa da un offerente sia concesso a un altro offerente, qualora tale accesso sia necessario al fine di garantire il diritto alla tutela giurisdizionale effettiva di quest’ultimo nell’ambito di una procedura connessa all’aggiudicazione dell’appalto, senza che tale disciplina consenta agli enti aggiudicatori di procedere a un bilanciamento tra tale diritto e le esigenze relative alla tutela dei segreti tecnici o commerciali».

[11] Ai fini del diniego è necessario che il provvedimento illustri adeguatamente le ragioni per le quali la conoscenza della documentazione richiesta possa incidere negativamente sugli interessi economici di tali società, chiarendo in che modo la rivelazione dei dati possa porle in una posizione di ingiusto svantaggio nei confronti dei concorrenti, TAR Lombardia, Milano, sez. III, 7 marzo 2023, n. 588; TAR Genova, sez. I, 13 novembre 2017, n. 826.

[12] Cfr. Delibera 1309 del 28 dicembre 2016, Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013. Art. 5- bis, comma 6, del d.lgs. n. 33 del 14/03/2013 recante «riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni», ove si osserva che riserva «copre le comunicazioni che hanno carattere confidenziale o si riferiscono alla intimità della vita privata ed è volta a garantire non solo la segretezza del contenuto della corrispondenza fra soggetti predeterminati, ma anche la più ampia libertà di comunicare reciprocamente, che verrebbe pregiudicata dalla possibilità che soggetti diversi dai destinatari individuati dal mittente possano prendere conoscenza del contenuto della relativa corrispondenza».

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