Il parere preventivo in ambito edilizio non è impugnabile

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L’Avvocato Maurizio Lucca analizza una recente sentenza del TAR Toscana che espone come non sia mpugnabile il parere preventivo in ambito edilizio.

La sez. III del TAR Toscana, con la sentenza 10 giugno 2025, n. 1027, dichiara inammissibile un ricorso avverso un parere preventivo negativo in materia edilizia (un’attestazione di scienza priva, altresì di valore “endoprocedimentale”, capace di arrestare il procedimento, del tutto inesistente), mancando l’effetto lesivo, ossia la natura provvedimentale, capace di incidere la sfera giuridica del soggetto destinatario.

Natura del parere preventivo in ambito edilizio

Un parere preventivo non ha contenuto provvedimentale, non costituendo la conclusione di un procedimento e neppure essendo riconoscibile quale atto endoprocedimentale, dal momento che non esiste un procedimento avviato, quando una richiesta presenti una sostanza informativa/conoscitiva sulle modalità di una possibile richiesta, ovvero sulla possibilità di realizzare un intervento sul tessuto urbano.

In effetti, un parere preventivo sull’assentibilità di un intervento costituisce un atto di mera scienza, al quale è estraneo qualsiasi contenuto volitivo (contenuto proprio, invece, del provvedimento), con cui l’amministrato è stato preventivamente informato della posizione dell’Amministrazione sull’argomento, posizione che, nondimeno, non vincola quest’ultima rispetto all’eventuale provvedimento definitivo, che ben potrebbe discostarsene in forza di nuovi argomenti e di nuovi avvenimenti.

Attesa la natura che lo caratterizza l’atto impugnato è, quindi, inidoneo a determinare una lesione immediata, concreta e attuale dell’interesse sostanziale dedotto in giudizio, con la conseguenza che non v’è, quindi, alcun interesse giuridicamente tutelabile a ottenerne l’annullamento dal giudice amministrativo [1].

Va segnalato, altresì, che secondo il percorso interpretativo dei giudici di Palazzo Spada [2], la Legge n. 241/1990 afferma una distinzione tra pareri (in senso ampio) e valutazioni tecniche (ex art. 16, Attività consultiva e art. 17 Valutazioni tecniche): quest’ultime hanno un carattere valutativo fondato su regole di ordine tecnico e specialistico, ed escludono ogni apprezzamento diverso di opportunità.

La funzione tecnica, pertanto, richiede un titolo e una specializzazione: una competenza professionale da documentare.

Fatti

Un privato richiedeva ad un Comune un parere avente ad oggetto la fattibilità di un intervento di demolizione e ricostruzione di un edificio dirupato in sua proprietà, mediante la presentazione di un permesso di costruire o di una SCIA.

Il Comune rendeva parere negativo, fondato, in sostanza, sulla insuperabile difficoltà di stabilire la consistenza dello stato preesistente, soprattutto al fine di determinare la volumetria complessiva da assentire [3].

In ogni caso, la parte ricorrente giustifica il ricorso assunto in base ad un parere negativo che rende inutile la richiesta, con la conseguente attitudine a ledere la posizione giuridica sottostante.

Merito

Il GA accoglie le richieste, in via preliminare, del Comune circa l’inammissibilità del ricorso, «avente ad oggetto un atto privo di contenuti lesivi, in quanto costituente un mero parere, privo, in quanto tale, di statuizioni provvedimentali».

A chiarire, il Collegio osserva che:

• l’atto impugnato risulta privo di attitudine lesiva, non contenendo statuizioni provvedimentali;
• l’azione amministrativa è retta dal principio di legalità, che si declina nei principi di tipicità-nominatività dei provvedimenti amministrativi;
• l’esercizio dei pubblici poteri affidati ad una PA presuppone solo poteri previsti dalla legge (ex 97 Cost.), il cui esito ricade nei provvedimenti tipicamente e nominativamente previsti dalla stessa norma attributiva del potere;
• in ambito edilizio, non è previsto in capo al Comune un potere “consultivo” avente ad oggetto la fattibilità degli interventi edilizi.

Principi

La sentenza esprime un principio di logicità prima e diritto dopo, se il potere non è attribuito dalla legge, l’eventuale parere preventivo non assume alcuna sostanza tale da condurre il GA, per il tramite dell’esercizio dell’azione di annullamento, un esercizio di un inammissibile potere di accertamento sulla pretesa fatta valere, in distonia con il potere di annullamento, quale esito tipico della proposizione in giudizio dell’azione caducatoria: quella del provvedimento (che non esiste), con la conseguenza che il carattere meramente accertativo dell’atto impugnato, in quanto tale privo di statuizioni provvedimentali, determina l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse.

In termini più divulgativi, i pareri non sono autonomamente impugnabili tranne quelli obbligatori e vincolanti o che determinano un arresto procedimentale, circostanza che non ricorre nel caso di specie, poiché il parere preventivo si colloca al di fuori di ogni procedimento amministrativo volto all’ottenimento del titolo edilizio.

Osservazioni

A ben vedere (tuttavia) il parere preventivo si colloca al di fuori dell’ordinario procedimento amministrativo per l’ottenimento del titolo edilizio, azionabile per libera scelta dell’interessato, prima che venga attivato il vero e proprio procedimento per il rilascio del titolo edilizio, in modo da ottenere un giudizio facoltativo ed eventuali direttive per modifiche o integrazioni da apportare alla richiesta del titolo.

Il privato avendo ricevuto un esito negativo sulla preannunciata futura istanza per acquisire una pronuncia di merito dal GA, doveva presentare comunque l’istanza ed impugnare il prevedibile diniego.

Dunque, allo stato dei fatti, l’annullamento di un parere preventivo, non comporta alcun risultato utile per il privato stesso perché la sentenza non potrà avere un effetto conformativo per l’Amministrazione, pena altrimenti la violazione dell’art. 34, comma 2, cpa, che vieta al giudice di pronunciarsi con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati: l’utilità per l’interessato di conoscere preventivamente se l’intervento edilizio è realizzabile o meno non può piegare ed estendere gli ordinari ambiti di cognizione del GA per scopi non consentiti, in palese violazione della detta disposizione del codice, visto che il Giudice non può pronunziarsi sull’attività pro futuro [4].

Similitudini

Pare usuale richiamare una similitudine con il parere preventivo della Commissione edilizia (se ancora esistente), ove il parere è privo di propria autonomia funzionale e strutturale [5] e non ha né formalmente, né sostanzialmente, valore provvedimentale di atto di assentimento o diniego del titolo richiesto [6], pur quando ne sia ravvisata obbligatoria l’acquisizione per il rilascio o diniego del provvedimento [7].

Invero, esso è immediatamente impugnabile solo quando il Responsabile, con la notifica del parere medesimo, lo abbia implicitamente fatto proprio e vi abbia impresso, come Autorità competente al rilascio del titolo edilizio, la configurazione di una definitiva determinazione dell’Amministrazione sull’istanza [8].

In dipendenza di ciò, si potrebbe affermare che il parere preventivo (della Commissione), pur non iscrivendosi nell’ambito di un procedimento amministrativo volto al rilascio del titolo edilizio, è idoneo a determinare (o comunque indirizzare) non solo la successiva attività provvedimentale dell’Amministrazione in sede di rilascio del titolo, ma anche ad orientare le specifiche scelte del privato e alle condizioni per il corretto avvio della procedura per il rilascio del titolo; sotto questo profilo, quindi, il parere assume efficacia immediatamente lesiva della posizione giuridica dell’istante e, anche in relazione alla sua natura e alla ratio sottesa alla sua previsione (consistente, appunto, nel far conoscere ex ante al privato gli orientamenti comunali relativi all’assetto del territorio e ai vincoli ivi insistenti prima della presentazione di un progetto edilizio compiuto e dettagliato) [9].

Sintesi

Dal quadro esegetico e normativo, il parere preventivo in materia edilizia non produce alcuna diretta lesione all’interessato, salvo che una norma di fonte primaria lo caratterizzi quale modalità di semplificazione possibile prima di avanzare una richiesta alla PA, dando forza (vitalità) allo stesso e natura provvedimentale, che nella fattispecie risulta del tutto assente.

Note

[1] TRGA Trento, sez. Un., 8 febbraio 2019, n. 30.

[2] Cons. Stato, Adunanza della Commissione Speciale per il pubblico impiego del 5 novembre 2001, n. 480/2000.

[3] L’onere della prova in ordine alla data di realizzazione dell’opera edilizia – sia al fine di poter fruire del beneficio del condono edilizio sia al fine di poterne escludere la necessità di titolo abilitativo per essere realizzata al di fuori del centro abitato in epoca antecedente alla legge ponte n. 765 del 1967 – grava sul privato, TAR Liguria, sez. II, 26 aprile 2025, n. 490.

[4] Cons. Stato, sez. IV, 23 dicembre 2022, n. 11268.

[5] Cfr. Cons. Stato, sez. V, 4 marzo 2008, n. 881; 29 gennaio 2002, n. 489.

[6] Cfr. Cons. Stato, sez. V, 29 luglio 2003, n. 4325.

[7] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 29 gennaio 2002, n. 489.

[8] Cons. Stato, sez. V, 13 settembre 2013, n. 4532.

[9] TAR Friuli Venezia Giulia, sez. I, 26 gennaio 2023, n. 20; 5 luglio 2022, n. 308.

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