Il TAR Campania nega la sanatoria edilizia dopo un abuso e ordina la demolizione

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Il TAR Campania nega sanatoria edilizia e ne chiarisce i criteri insieme all’obbligo di motivazione nel provvedimento. Focus su demolizione e abusi.

La sez. II Napoli del TAR Campania, con la sentenza 27 agosto 2025, n. 5978 (Est. Cavallo), individua la necessità che l’abuso edilizio sia descritto nel provvedimento di diniego della sanatoria, consentendo all’interessato di comprendere le ragioni (c.d. motivazione) dell’impedimento alla conformità edilizia di quanto realizzato senza titolo o in difformità, precisando le disposizioni violate, preclusive alla verifica della regolarità.

Valutazione unitaria dell’abuso edilizio e impatto complessivo

Occorre osservare, sull’indicazione delle opere abusive, il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio o al paesaggio deriva, non da ciascun intervento in sé considerato, ma dall’insieme dei lavori nel loro contestuale impatto edilizio e paesistico e nelle reciproche interazioni: una valutazione unitaria nella loro globalità, in conformità al principio secondo cui la valutazione dell’abuso edilizio presuppone una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate[1].

Questa visione comporta che, a fronte dei plurimi abusi edilizi posti in essere, uno e uno solo è il titolo edilizio che deve essere adottato in sanatoria, ammettendo (di contro) che, a fronte di un abuso edilizio articolato tramite plurimi interventi, possano essere adottati diversi e frazionati titoli edilizi si finirebbe per violare una regola di logicità, scomponendo quello sanabile da quello da demolire, esponendosi ad una palese contraddittorietà di comportamento in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva proprio dall’insieme delle opere non frazionabili, per cui l’opera edilizia abusiva deve essere identificata con l’intero complesso immobiliare, atteso che la considerazione atomistica dei singoli interventi non consente di comprendere in modo adeguato l’impatto effettivo degli interventi compiuti ed essendo irrilevante il cit. frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto immobiliare unitariamente considerato.

Nozione unitaria di costruzione e sanatoria edilizia

In termini più elementari, in caso di accertato abuso edilizio è esclusa la possibilità di una sanatoria parziale, sul presupposto che il concetto di costruzione deve essere inteso in senso unitario e non in relazione a singole parti autonomamente considerate e la sanatoria a norma dell’art. 36, Accertamento di conformità nelle ipotesi di assenza di titolo o totale difformità, del DPR n. 380/2001, deve riferirsi al complesso dei lavori e non alla singola opera isolatamente considerata[2].

TAR Campania nega sanatoria edilizia: il Caso

Un privato impugna l’ordinanza di demolizione delle opere abusive realizzate, con identificazione mappale catastale, ed in particolare:

al piano primo, chiusura di un terrazzo scoperto con struttura portante in muratura e copertura in lamiere coibentate con sovrastante massetto e impermeabilizzazione, avente una superficie lorda di circa … per un’altezza di circa …, costituendo una volumetria di circa mc …, con ricavo di ingresso- soggiorno completo in ogni sua parte (pavimenti, zoccolino battiscopa, impianto elettrico completo di frutti e corpi illuminati, arredi, porta blindata, infissi in alluminio); al piano secondo (lastrico solare), ampliamento con struttura portante in muratura e copertura in lamiere coibentate, avente una superficie lorda di circa … per un’altezza alla linea di colmo di circa … e altezze alle linee di gronda di circa …, costituendo una volumetria di circa …, con ricavo di una cameretta con w.c., completa in ogni sua parte, avente accesso dal piano primo tramite una scala in ferro di tipo chiocciola aventi dimensioni di circa ml …; al piano secondo (lastrico solare), ricavo di terrazzino praticabile protetto da parte in parapetto di muratura e parte di ringhiera in ferro, pavimentato con mattonelle di tipo klinker, avente superficie di circa ….

Si specifica, tra i motivi:

• di non aver mai ricevuto atti di contestazione;
• la formazione del silenzio – assenso dell’istanza di permesso di costruire in sanatoria;
• la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento di rigetto;
• la violazione del principio di ragionevolezza relativo al lungo tempo passato da un provvedimento all’altro e per mancata esplicitazione dell’iter logico giuridico, e la violazione del principio di proporzionalità;
• l’errata applicazione della sanzione pecuniaria.

Il ricorso viene respinto con condanna alle spese.

I dati fattuali

Accertamenti del Collegio sul procedimento amministrativo

Il Collegio, dagli atti di causa, accerta che:

• l’ordinanza di demolizione impugnata risulta sostanzialmente reiterativa rispetto ad una precedente (risalente al 2016) notifica al ricorrente, senza la prova della notifica;
• viene confermata l’accertata abusività delle opere per effetto del silenzio rigetto formatosi sull’istanza di permesso di costruire in sanatoria presentata nel 2014 (il comma 3, dell’art. 36 del DPR n. 380/2001, stabilisce che «sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con adeguata motivazione, entro sessanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata»);
• il presupposto dell’ordinanza di demolizione si è consolidato in quanto mai impugnato visto che comunque il Comune all’epoca aveva interloquito con la parte, trasmettendo preavviso di rigetto e emettendo un successivo parere negativo (confermando l’orientamento secondo il quale i sessanta giorni decorrono dalla ricezione dell’istanza o, al più, dal completamento dell’istruttoria mediante richiesta di integrazione documentale o di osservazioni, pur nel silenzio della disposizione in questione, considera obbligatorio il preavviso di rigetto, come avvenuto).

La condotta dell’Amministrazione e l’onere del privato

Il quadro prospettato dimostra che l’Amministrazione ha operato diligentemente negando (allora) la sanatoria, e, dunque, anche ammettendo la mancata notifica, la disposizione di legge specificatamente (norma speciale) equipara il silenzio al rigetto, significando, eventualmente che è onere della parte attivarsi tempestivamente per impugnare il diniego tacitamente formatosi e, in quella sede, eventualmente prospettare la mancata notifica del preavviso di rigetto.

Il principio del silenzio–rigetto nella giurisprudenza

Si deduce il consolidato arresto giurisprudenziale[3] secondo il quale il silenzio serbato dal Comune sull’istanza di accertamento di conformità urbanistica non ha valore di silenzio – inadempimento, rispetto al quale è esperibile lo speciale rito, di cui agli artt. 31 e 117 c.p.a., ma di “silenzio – rigetto”, con la conseguenza che, una volta decorso il relativo termine, non sussiste un obbligo di provvedere, dovendosi ritenere già perfezionato il provvedimento negativo da impugnare nel termine ordinario di decadenza e non già con l’azione di cui ai cit. articoli.

TAR Campania nega sanatoria edilizia: la motivazione

È noto che la motivazione nel diniego di sanatoria, implicando una verifica di carattere vincolato circa la conformità della richiesta con la normativa urbanistico-edilizia, non necessita di altra motivazione oltre quella relativa alla rispondenza della istanza alle prescrizioni urbanistiche ed edilizie vigenti al momento dell’esame della domanda e al momento di realizzazione delle opere.

Il diniego di sanatoria deve, infatti, indicare le disposizioni che si assumano ostative al rilascio del titolo e le previsioni contenute negli strumenti urbanistici, in modo da consentire all’interessato di rendersi conto degli impedimenti che si frappongono alla regolarizzazione e al mantenimento dell’opera abusiva e di confutare in giudizio, in maniera pienamente consapevole ed esaustiva, la legittimità del provvedimento impugnato: tutti profili presenti negli atti del Comune[4].

Legittimità dell’ordinanza di demolizione e natura vincolata

In relazione alle predette coordinate esegetiche:

• l’ordinanza contiene una precisa indicazione degli abusi, già oggetto dell’accertamento di conformità tacitamente denegato, dimostrando la piena legittimità redazionale e sostanziale del provvedimento che presenta natura vincolata non potendo il Comune non disporre la demolizione di opere abusive implicanti aumento di volumetria di consistenti dimensioni;
• l’ordine di demolizione deve considerarsi un atto vincolato ancorato esclusivamente alla sussistenza di opere abusive e non richiede una specifica motivazione circa la ricorrenza del concreto interesse pubblico alla rimozione dell’abuso: verificata la sussistenza dei manufatti abusivi, l’Amministrazione ha il dovere di adottarlo, essendo la relativa ponderazione tra l’interesse pubblico e quello privato compiuta a monte dal legislatore, escludendo pertanto la necessaria la preventiva comunicazione di avvio del procedimento, né un’ampia motivazione[5].

L’impossibilità della demolizione

A completamento, è doveroso rammentare che per giungere al termine della procedura, con la demolizione dell’opera abusiva, vi sono una serie di fasi (c.d. procedimentalizzazione) che richiedono il coinvolgimento degli interessati (coloro che hanno partecipato all’abuso, il contradditorio), sin dall’accertamento dell’abuso stesso.

Il mancato spontaneo ripristino a seguito dell’ordinanza di demolizione, che segue l’accertamento dell’abuso (ovvero, il rigetto della sanatoria), comporta l’avvio di una ulteriore fase, con l’esecuzione in danno e l’acquisizione a patrimonio del Comune (che include la consistenza delle opere e delle aree di sedime, e dell’applicazione delle corrispondenti misure sanzionatorie previste dalla legge)[6].

Sanzioni distinte: demolizione e acquisizione

In effetti, l’ordine di demolizione e l’atto di acquisizione al patrimonio comunale costituiscono due distinte sanzioni, che rappresentano la reazione dell’ordinamento al duplice illecito posto in essere da chi dapprima esegue un’opera abusiva e, poi, non adempie all’obbligo di demolirla: la sanzione disposta con l’ordinanza di demolizione ha natura riparatoria e ha per oggetto le opere abusive, per cui l’individuazione del suo destinatario comporta l’accertamento di chi sia obbligato propter rem a demolire e prescinde da qualsiasi valutazione sulla imputabilità e sullo stato soggettivo (dolo, colpa) del titolare del bene[7].

Detto in modo diverso, l’ordine di demolizione e l’atto di acquisizione gratuita al patrimonio comunale costituiscono sanzioni autonome e distinte: la prima ha natura ripristinatoria e riguarda direttamente l’opera abusiva, la seconda, avente natura afflittiva, consegue all’inottemperanza all’ordine di demolizione, e si accompagna alla correlata sanzione pecuniaria[8].

Inoltre, avendo natura vincolata, è alato confermare non necessita neppure della previa comunicazione di avvio del procedimento ai soggetti interessati, considerando che la partecipazione del privato al procedimento comunque non potrebbe in ogni caso determinare alcun esito diverso[9].

Effetti della sanatoria e fase esecutiva

Più in dettaglio, l’intervenuta presentazione della domanda di sanatoria per le opere oggetto di demolizione rende inefficace la sanzione urbanistica, sicché quando l’istanza viene accolta, rimarrà definitivamente inoperante l’ingiunzione demolitoria e l’eventuale, successiva, acquisizione gratuita del bene al patrimonio del Comune, mentre, per il caso di rigetto della domanda, il Comune dovrà provvedere all’adozione di una nuova sanzione urbanistica[10].

A fronte dell’iter procedimentale, composto di più fasi, autonome e distinte, il Collegio chiarisce che l’asserita impossibilità di procedere alla demolizione delle opere oggetto del provvedimento senza danni per l’intero fabbricato, non è questione di competenza dell’Amministrazione al momento dell’ordine di demolizione ma va riservata alla fase esecutiva (acquisitiva)[11].

Leggi anche: Il silenzio – assenso e sospensione procedimentale in ambito urbanistico

TAR Campania nega sanatoria edilizia: Note

[1] Cons. Stato, sez. II, 7 luglio 2025, n. 5831.

[2] TAR Lazio, Roma, sez. II bis, sentenza n. 13018/2025. La sentenza richiama gli orientamenti della Cassazione (sez. pen., nn. 17412/2023, n. 25331/2019, n. 41105/2018, n. 22256/2016, n. 47402/2014) dove è stato chiarito che «in tema di reati urbanistici, non è ammissibile il rilascio di una concessione in sanatoria parziale, dovendo l’atto abilitativo postumo contemplare tutti gli interventi eseguiti nella loro integrità». Conformemente, anche il Consiglio di Stato, (sentenze nn. 10864/2023, 9220/2023, 8067/2023, 6726/2023), che ha escluso la possibilità di una sanatoria parziale, sul presupposto che il concetto di costruzione deve essere inteso in senso unitario e non in relazione a singole parti autonomamente considerate, per cui non è possibile scindere la costruzione tra i vari elementi che la compongono ai fini della sanatoria di singole porzioni di essa.

[3] TAR Campania, Napoli sez. VIII, 14 ottobre 2024, n. 5378.

[4] TAR Sicilia, Palermo, sez. III, 30 settembre 2024, n. 2696.

[5] Cons. Stato, Adunanza plenaria, 17 ottobre 2017, n. 9; sez. IV, 12 dicembre 2016, n. 5198. In ogni caso, è ius receptum (Cons. Stato, Sez. VI, 2 gennaio 2024, n. 22) che gli atti vincolati, come l’ordinanza di demolizione, non richiedono la comunicazione di avvio del procedimento in quanto non prevedono valutazioni di interesse pubblico relative alla conservazione del bene. L’ordine di demolizione, come gli altri provvedimenti sanzionatori edilizi, è un atto dovuto e non deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, in quanto si tratta di una misura sanzionatoria per l’accertamento dell’inosservanza di disposizioni urbanistiche, regolamentata rigidamente dalla legge, TAR Veneto, sez. II, 16 giugno 2024, n. 1545.

[6] Cfr. TAR Campania, Napoli, sez. III, 3 ottobre 2022, n. 6044 e n. 7832. L’erronea indicazione dei dati catastali relativi all’immobile oggetto del provvedimento costituisce una mera irregolarità formale che non inficia la validità dell’ordinanza di demolizione, qualora lo stesso contenga una dettagliata descrizione delle opere per le quali si ingiunge la demolizione tale da consentirne l’esatta individuazione ai fini dell’esecuzione dei lavori di ripristino; infatti, eventuali rettifiche delle indicazioni catastali potranno essere valutate nella successiva fase di acquisizione delle aree in caso di inottemperanza all’ordine di demolizione, CGARS, 20 giugno 2025, n. 492.

[7] TAR Liguria, sez. II, 26 aprile 2025, n. 490.

[8] Cons. Stato, sez. VII, 17 giugno 2025, n. 5277.

[9] Cons. Stato, Sez. II, 4 aprile 2024, n. 3085.

[10] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 12 luglio 2021, n. 5267.

[11] TAR Campania, Napoli, sez. III, 2 marzo 2022, n. 1411.

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