Co-progettazione tra PA e Terzo Settore: nuova alleanza amministrativa

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Rapporti con il Terzo Settore e gratuità – Co-progettazione tra PA ed ETS: verso una governance condivisa fondata su collaborazione e interesse generale.

Negli ultimi anni, il rapporto tra Pubbliche Amministrazioni (PA) ed Enti del Terzo Settore (ETS) ha vissuto una trasformazione profonda. Con l’introduzione degli articoli 55-57 del Codice del Terzo Settore (d.lgs. 117/2017), il legislatore ha aperto la strada a una nuova modalità di relazione: non più solo gare d’appalto e contratti, ma forme di collaborazione fondate su obiettivi condivisi, co-programmazione e co-progettazione.

Il Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 36/2023), tra i principi generali, stabilisce all’art. 6 che in attuazione dei principi di solidarietà sociale e di sussidiarietà orizzontale, la pubblica amministrazione può apprestare, in relazione ad attività a spiccata valenza sociale, modelli organizzativi di amministrazione condivisa, privi di rapporti sinallagmatici, fondati sulla condivisione della funzione amministrativa con gli enti del Terzo settore.

Questa innovazione normativa si fonda su un principio chiave: la distinzione tra logica competitiva e logica collaborativa. Mentre la prima si basa su un rapporto sinallagmatico – cioè uno scambio di prestazioni tra committente e fornitore – la seconda si fonda sull’assenza di una controprestazione economica diretta. In altre parole, nella co-progettazione non si “compra” un servizio, ma si costruisce insieme un intervento di interesse generale.

Tuttavia, nella pratica amministrativa e nella giurisprudenza, questa distinzione non è sempre chiara. Quando si può davvero parlare di assenza di sinallagma? È sufficiente che l’ETS non riceva fondi dalla PA? O che le risorse pubbliche coprano solo i costi effettivi sostenuti? E se l’ETS integra con risorse proprie o riceve contributi da terzi, si rientra ancora nella logica collaborativa?

Queste domande non hanno, ad oggi, risposte univoche. La natura sperimentale degli strumenti previsti dal Codice del Terzo Settore richiede un’attenta lettura caso per caso, capace di cogliere la sostanza del rapporto tra le parti, più che la sua forma.

Occorre sottolineare che in talune occasioni, ancorché in presenza di procedimenti di co-progettazione che sono apparsi fragili anche per altri motivi, i Tar hanno invero identificato il flusso di risorse tra pubblica amministrazione ed Enti del Terzo settore alla stregua di un indicatore della presenza di un sinallagma. In quest’ottica, l’attivazione di un procedimento amministrativo collaborativo tra enti pubblici ed ETS richiederebbe la gratuità dell’attività svolta, intesa quale incapacità endemica del soggetto non lucrativo di realizzare il pareggio di bilancio.

Gratuità e onerosità: due concetti da rileggere alla luce della riforma

Uno dei nodi interpretativi più delicati riguarda i concetti di “gratuità” e “non onerosità”. Spesso, nella giurisprudenza amministrativa, si tende a considerare legittima la co-progettazione solo in assenza di qualsiasi flusso economico tra PA ed ETS. Ma questa visione rischia di essere troppo rigida e poco aderente alla realtà del Terzo Settore.

Gli ETS, infatti, pur essendo enti senza scopo di lucro, possono svolgere attività economiche per perseguire finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale. Possono remunerare il lavoro degli operatori, sostenere costi organizzativi e cercare un pareggio di bilancio. L’assenza di lucro non significa assenza di costi, né tantomeno impossibilità di ricevere risorse pubbliche.

Il vero discrimine, come sottolineato anche dalla Corte costituzionale e dallo stesso Consiglio di Stato, non è la presenza di fondi pubblici, ma la natura del rapporto: se si tratta di un contratto con obblighi reciproci e prestazioni corrispettive, allora si applicano le regole del Codice dei contratti pubblici. Se invece si tratta di una collaborazione per il perseguimento di un interesse generale, allora si è nel campo dell’amministrazione condivisa.

In questo senso, la “gratuità” non va intesa come assenza di qualsiasi riconoscimento economico, ma come assenza di una remunerazione proporzionata al valore di mercato della prestazione. Allo stesso modo, la “non onerosità” non implica che l’ETS debba operare in perdita, ma che le risorse ricevute siano funzionali alla realizzazione di un progetto condiviso, non alla generazione di profitto.

Co-progettazione tra PA e Terzo Settore: una nuova cultura amministrativa

La co-progettazione, dunque, non è una scorciatoia per evitare le gare d’appalto, ma uno strumento che richiede una nuova cultura amministrativa. Una cultura capace di riconoscere il valore della partecipazione, della corresponsabilità e della costruzione condivisa delle politiche pubbliche.

Perché questo approccio funzioni, è necessario che le PA abbandonino la logica del controllo formale e si aprano a un dialogo autentico con gli ETS. Allo stesso tempo, gli ETS devono essere pronti a rendere conto delle risorse utilizzate, a garantire trasparenza e a dimostrare l’impatto sociale delle loro azioni.

In conclusione, la sfida non è solo giuridica, ma culturale. Si tratta di superare una visione economicistica dei rapporti tra PA ed ETS, per riconoscere il valore della collaborazione come leva di innovazione sociale. Una sfida complessa, ma necessaria, per costruire politiche pubbliche più giuste, efficaci e vicine ai bisogni delle comunità.

Roberto Onorati

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