Espropri per pubblica utilità: la trascrizione può riguardare solo il Demanio

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Quando un terreno viene espropriato per la costruzione di un’infrastruttura pubblica – come una strada statale o un’autostrada – il passaggio di proprietà è solo il primo passo di un procedimento complesso, regolato da norme precise e tutt’altro che intuitive.

A chiarire un punto rimasto a lungo controverso è intervenuta l’Agenzia delle Entrate con la risoluzione n. 65/E del 10 novembre 2025, che ha sciolto un nodo importante: la trascrizione degli atti di esproprio nei registri immobiliari può essere effettuata esclusivamente in favore del Demanio dello Stato, nuovo proprietario del bene, e non anche a beneficio del concessionario responsabile della gestione dell’immobile. Il ruolo del concessionario, spiega l’Agenzia, può essere evidenziato unicamente a livello catastale attraverso specifici annotamenti.

Una presa di posizione che avrà conseguenze operative rilevanti per gli enti gestori di infrastrutture pubbliche – come ANAS – e per gli uffici incaricati delle formalità catastali e di pubblicità immobiliare. Ma perché il concessionario, pur svolgendo funzioni essenziali e spesso percepito come soggetto “proprietario” dal cittadino, non può apparire tra i titolari dei diritti reali nei registri immobiliari? Per capirlo occorre ricostruire l’impianto normativo che disciplina l’espropriazione per pubblica utilità.

Un chiarimento necessario

Il quesito posto all’Agenzia riguardava la possibilità di registrare, oltre al diritto di proprietà trasferito al Demanio, anche il diritto derivante dalla concessione in capo all’ente che, per legge o per contratto, gestisce e mantiene la strada costruita grazie all’esproprio. Un esempio emblematico è ANAS, che non solo svolge attività di manutenzione sulla rete stradale statale, ma in molte circostanze conduce anche le procedure espropriative necessarie alla realizzazione delle opere.

Nella visione del richiedente, sarebbe coerente rendere pubblica, anche nei registri immobiliari, la posizione giuridica del concessionario, riconoscendo formalmente un “uso” sul bene espropriato. Tuttavia, la Conservatoria dei registri immobiliari aveva già espresso dubbi sulla fattibilità di questa impostazione, sostenendo che il diritto esercitato dal concessionario non è un diritto reale e, in quanto tale, non può essere soggetto a trascrizione.

Cosa dice la legge

Il Testo unico sulle espropriazioni (DPR 327/2001) stabilisce chiaramente che il decreto di esproprio deve essere trascritto “senza indugio” nei registri immobiliari e che l’onere ricade sul beneficiario dell’esproprio, cioè sul soggetto in favore del quale viene acquistato il diritto di proprietà. Nel caso degli immobili destinati a opere pubbliche, questo soggetto è sempre il Demanio dello Stato.

La norma non offre, però, alcuna indicazione sul possibile inserimento del concessionario tra i titolari del diritto oggetto della trascrizione. E proprio questa assenza, secondo l’Agenzia, impedisce di considerare legittima l’estensione della formalità.

Il Codice civile, inoltre, elenca con precisione gli atti e i diritti soggetti a trascrizione. Tra questi figurano contratti che comportano un trasferimento o una limitazione di diritti reali – come la vendita, l’usufrutto, l’enfiteusi, o alcune locazioni ultranovennali.

L’uso in un rapporto di concessione

L’uso concesso a un ente gestore nel quadro di un rapporto di concessione non rientra tra queste categorie. Si tratta infatti di una posizione giuridica diversa dai diritti reali, derivante da un provvedimento amministrativo e regolata da norme specifiche che non la rendono opponibile ai terzi attraverso la trascrizione.

Nemmeno la norma di chiusura dell’articolo 2645 del Codice civile, che disciplina gli atti soggetti a trascrizione “agli effetti previsti dall’articolo precedente”, può essere invocata in questo caso: il decreto di esproprio, spiega la risoluzione, svolge una funzione di pubblicità-notizia, e non rientra nei meccanismi di priorità e opponibilità che caratterizzano gli atti trascritti ai sensi dell’articolo 2643.

In sostanza, la trascrizione del decreto d’esproprio non serve per risolvere conflitti tra acquirenti né per stabilire precedenze, poiché il trasferimento al Demanio avviene a titolo originario: il bene diviene pubblico indipendentemente dalle vicende pregresse e senza necessità di alcuna pubblicità per l’opponibilità ai terzi. Di conseguenza, non c’è alcuno spazio giuridico per “affiancare” al Demanio un concessionario tra i soggetti destinatari della formalità.

Dove può comparire il concessionario

Se nei registri immobiliari non c’è posto per il concessionario, diverso è il discorso per il catasto. Qui, infatti, la logica è completamente differente: il catasto ha una funzione inventariale e fiscale, non giuridica. Serve a registrare chi possiede – o utilizza – un immobile per l’attribuzione delle imposte, non per determinare la titolarità del diritto di proprietà.

Proprio in virtù di questa diversa funzione, la normativa catastale consente di inserire indicazioni relative ai soggetti che, pur non essendo proprietari, hanno un ruolo nella gestione del bene. È possibile, quindi, annotare la posizione del concessionario, evidenziando il suo “uso” sull’immobile demaniale. Questa modalità è disciplinata da istruzioni risalenti ma ancora valide, che rendono possibile una doppia intestazione: al Demanio per la proprietà, al concessionario per l’uso.

L’aggiornamento deve però essere richiesto mediante una specifica istanza e non può essere ottenuto tramite la trascrizione del decreto di esproprio. Si tratta, dunque, di un adempimento distinto, da eseguire separatamente e secondo modalità formali definite.

Le conseguenze operative

La risoluzione n. 65/E chiude definitivamente la questione, stabilendo un principio chiaro: la trascrizione del provvedimento di esproprio deve essere effettuata unicamente a favore del Demanio dello Stato. Tuttavia, per evitare che la posizione del concessionario resti invisibile nelle banche dati, è necessario procedere con annotamenti catastali, che consentono agli enti gestori di essere riconosciuti ai fini fiscali e amministrativi senza incidere sulla titolarità giuridica del bene.

Questa interpretazione, oltre a garantire coerenza con il sistema normativo vigente, evita confusioni tra i diversi piani – quello giuridico e quello tecnico-amministrativo – e assicura una gestione chiara e corretta degli immobili pubblici.

Un chiarimento importante, dunque, che mette ordine in un ambito delicato e spesso oggetto di dubbi interpretativi, rafforzando al tempo stesso la distinzione tra la pubblicità immobiliare e il sistema catastale, due strumenti complementari ma profondamente differenti.

Il testo della risoluzione dell’Agenzia delle Entrate

Qui il documento completo.

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