Quando votare diventa una questione costituzionale: il TAR Lazio e i tempi del referendum

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Il 30 ottobre 2025, il Parlamento approva in via definitiva la riforma dell’ordinamento giurisdizionale. La maggioranza è assoluta, ma non raggiunge i due terzi: un passaggio che, per Costituzione, apre la porta al referendum confermativo.

Mentre i parlamentari si muovono rapidamente per chiedere il voto, un comitato di cittadini avvia una propria raccolta firme, convinto di avere tre mesi di tempo per completare l’iter. Tuttavia, il Governo gioca d’anticipo e fissa la data del voto per il 22 e 23 marzo 2026, “chiudendo” di fatto la partita prima che i cittadini possano presentare il loro quesito.

È su questo scontro cronologico che si è pronunciato il TAR Lazio (sentenza n. 374/2026), affrontando un nodo che va ben oltre il calendario: il delicato equilibrio tra il potere dell’Esecutivo e il diritto di iniziativa popolare.

Il caso

La controversia nasce da una questione apparentemente tecnico, ma in realtà altamente simbolica, relativa alla sussistenza, in capo al Governo, del potere di indire il referendum non appena una richiesta legittima sia stata ammessa, oppure dell’obbligo di attendere il decorso integrale del termine di tre mesi previsto dalla Costituzione per consentire la presentazione di tutte le possibili iniziative referendarie concorrenti.

Con un’ampia e approfondita motivazione, il TAR Lazio non si limita a risolvere il caso concreto, ma ricostruisce l’intero sistema del referendum costituzionale, chiarendo la funzione del fattore tempo, il ruolo degli organi di garanzia e la posizione giuridica dei promotori.

Iniziative parallele, tempi procedimentali e lo scontro sul “quando”

Ricostruiamo brevemente la sequenza dei fatti. Il 30 ottobre 2025 il Parlamento approva in via definitiva la legge costituzionale di riforma dell’ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare. La maggioranza raggiunta è quella assoluta, ma non quella qualificata dei due terzi. Si apre così la possibilità di richiedere il referendum confermativo ai sensi dell’art. 138 della Costituzione.

Tra il 4 e il 7 novembre 2025, almeno un quinto dei membri delle Camere presenta quattro richieste di referendum. L’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di Cassazione, organo di garanzia deputato a verificare la legittimità delle richieste, si pronuncia il 18 novembre 2025, dichiarandole ammissibili.

Il giorno successivo, 19 novembre 2025, un comitato di cittadini avvia una distinta iniziativa referendaria popolare, con un quesito in parte diverso e una raccolta firme ancora in corso. Tuttavia, prima che tale iniziativa possa completare il proprio iter ed essere esaminata dall’Ufficio centrale, il Consiglio dei Ministri, nella seduta del 12 gennaio 2026, propone al Presidente della Repubblica di fissare la data del referendum per il 22 e 23 marzo. Il decreto presidenziale viene emanato il giorno successivo.

Per il comitato promotore, questa scelta produce un effetto irreversibile, per cui la fissazione della data renderebbe impossibile l’esame della loro iniziativa, svuotando di significato il termine di tre mesi previsto dalla Costituzione. Da qui il ricorso al TAR Lazio, fondato sull’asserita violazione dell’art. 138 Cost. e delle disposizioni della legge n. 352 del 1970, che disciplina il procedimento referendario.

Il ragionamento del TAR: giurisdizione, funzione del referendum e ruolo del tempo

Il TAR apre la motivazione affrontando una questione preliminare tutt’altro che marginale, avente ad oggetto la possibilità di sindacare gli atti impugnati. La delibera del Consiglio dei Ministri e il decreto presidenziale di indizione del referendum sono atti politici, sottratti a ogni controllo, oppure atti amministrativi?

Il Collegio fornisce una qualificazione intermedia, secondo cui la fissazione della data del referendum costituisce un atto di alta amministrazione. Non si tratta di un atto politico puro, perché applica una disciplina costituzionale e legislativa puntuale, ma nemmeno di un atto amministrativo ordinario, perché incide su interessi costituzionali primari. Da qui la conclusione per cui il giudice amministrativo può esercitare un controllo di legittimità, seppur entro confini ristretti.

Diversa è la posizione degli atti dell’Ufficio centrale per il referendum. Le determinazioni su ammissibilità e quesito sono considerate espressione di una funzione di garanzia neutrale e, come tali, insindacabili in sede giurisdizionale.

Che cos’è il referendum costituzionale

Il TAR dedica una parte centrale della motivazione alla ricostruzione della funzione del referendum ex art. 138 Cost., chiarendo che il referendum costituzionale non è una fase ordinaria del procedimento legislativo, ma una condizione sospensiva della promulgazione della legge di revisione.

La sua funzione non è quella di proporre testi alternativi o di arricchire il dibattito politico, bensì di verificare se la volontà del Parlamento trovi conferma nel corpo elettorale. In questa prospettiva, la Costituzione non tutela la pluralità delle iniziative referendarie, ma la possibilità che il popolo sia chiamato a esprimersi almeno una volta.

I soggetti legittimati a chiedere il referendum – parlamentari, elettori e Consigli regionali – sono posti in rapporto di equiordinazione, non in competizione procedimentale. Una volta che una richiesta sia stata legittimamente ammessa, l’interesse costituzionalmente protetto risulta soddisfatto.

La legge n. 352 del 1970 e il valore della certezza temporale

Nel dare attuazione all’art. 138 Cost., la legge n. 352 del 1970 impone al Governo di indire il referendum entro 60 giorni dalla comunicazione dell’ordinanza di ammissione. Il TAR respinge l’interpretazione secondo cui questo termine potrebbe essere dilatato per consentire ulteriori iniziative.

Al contrario, il Collegio sottolinea che il termine è funzionale a un interesse pubblico preciso: evitare che l’assetto costituzionale resti sospeso in una fase di incertezza.

Il quesito referendario non appartiene ai promotori

Uno dei passaggi più articolati della sentenza riguarda la natura del quesito nel referendum costituzionale. Il TAR afferma chiaramente che il quesito non è nella disponibilità dei promotori.

Nel referendum abrogativo, il quesito è frutto di una scelta dei promotori, che individuano le norme da abrogare e orientano la consultazione. Nel referendum costituzionale, invece, lo schema è radicalmente diverso: il quesito è necessario, unico e rigidamente predeterminato e consiste esclusivamente nella domanda se approvare o respingere una specifica legge di revisione già approvata dal Parlamento.

Da ciò discende l’inesistenza di un interesse giuridicamente tutelabile a presentare un quesito “migliore”, “diverso” o “più ampio” una volta che una richiesta sia stata ammessa dall’Ufficio centrale. Il referendum costituzionale non è uno strumento di concorrenza tra iniziative, ma un meccanismo oggettivo di garanzia dell’ordinamento.

Il testo della sentenza

Qui il documento completo.

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