I limiti della vicinitas sulla tutela edilizia secondo il Consiglio di Stato

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La sez. II del Consiglio di Stato, con la sentenza 30 dicembre 2025 n. 10443 (est. De Carlo), affronta i mezzi di tutela a fronte di un intervento edilizio mediante SCIA, non ritenendo sufficiente il criterio della prossimità (c.d. vicinitas) per legittimare l’esercizio del potere amministrativo di controllo, dovendo (invece) dimostrare una qualità superiore dovuta ad un titolo di proprietà o altro diritto equivalente, avvallati non tanto da sommari accertamenti in sede di accesso agli atti ma da visure catastali o denuncia di successione. Focus dell’Avv. Maurizio Lucca.

La vicinitas

La nozione di “vicinitas” alla quale fare riferimento ai fini dell’impugnativa di un titolo edilizio va apprezzata, con riguardo alla circostanza per cui ad impugnare il permesso di costruire sia o meno il titolare di un immobile confinante, adiacente o prospiciente su quello oggetto dell’intervento assentito.

Per l’impugnazione il proprietario confinante (o di chi si trovi in una posizione analoga) deve dimostrare uno stabile collegamento materiale fra l’immobile del ricorrente e quello interessato dai lavori, escludendosi in linea di principio la necessità di dare dimostrazione di un pregiudizio specifico e ulteriore; diversamente, nel caso in cui ad impugnare il titolo edilizio non sia il proprietario confinante (o un soggetto che si trovi in posizione analoga), il mero criterio della vicinitas riguardato in senso solo materiale non può di per sé radicare la legittimazione al ricorso giurisdizionale, occorrendo a tal fine la specificazione, con riferimento alla situazione concreta e fattuale del come, del perché ed in quale misura il provvedimento impugnato si rifletta sulla propria posizione sostanziale, determinandone una lesione concreta, immediata e di carattere attuale [1].

Ne consegue che nel caso sia stato proposto ricorso dal proprietario dell’immobile confinante e/o contiguo con l’area interessata dalla realizzazione dell’intervento edilizio assentito dalla PA deve sussistere (ai fini di dimostrare l’interesse a ricorrere):

• effettivamente la prossimità e/o la contiguità tra gli immobili;
• il medesimo proprietario si sia doluto della perdita di un proprio diritto, da far ricomprendere la visuale panoramica e il valore del bene (c.d. deprezzamento), ossia un effettivo pregiudizio derivante dal titolo edilizio impugnato [2].

In effetti, risulterebbe inammissibile un ricorso giurisdizionale innanzi al GA, tendente ad ottenere l’annullamento in s.g. di un permesso di costruire nel caso in cui:

• sia stato proposto dai titolari di aree confinanti, ritenendo, per ciò solo, di poter vantare aspettative qualificate a mantenere inalterata la medesima area e per scongiurare un nocumento ambientale e paesaggistico, ovvero della quiete;
• siano carenti validi elementi probatori in ordine al vulnus specifico inferto dall’atto impugnato alla sfera giuridica dei ricorrenti.

Si giunge a definire, già da queste posizioni, che non può ritenersi sufficiente – in carenza di seri elementi istruttori in ordine al predetto nocumento – a radicare la legittimazione e, soprattutto, l’interesse ad agire avverso gli atti relativi alla realizzazione di un intervento edilizio, la mera circostanza della prossimità dell’immobile interessato ad aree di proprietà dei ricorrenti, dovendo essere per contro fornita la prova concreta (o quantomeno un principio di prova) del vulnus specifico inferto dall’atto impugnato alla sfera giuridica di questi ultimi, corrispondente a pregiudizi concreti e oggettivi, che non possono esaurirsi in una mera prospettazione soggettiva, peraltro slegata dalla dimostrazione di un valido titolo di dominio sul bene [3]: il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione, non vale da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato [4].

Fatto

In prime cure, è stata dichiarato l’inammissibilità del ricorso principale e quello per motivi aggiunti dei ricorrenti (condomini) per ottenere l’annullamento del silenzio formatosi su due istanze di attivazione del potere inibitorio di una SCIA e il relativo rigetto del Comune.

L’appellante ha affermato di essere proprietario di una unità immobiliare e di altra unità all’interno del condominio, avendo ottenuto l’accesso documentale, proponeva (successivamente) istanza all’Amministrazione affinché la stessa procedesse alle verifiche di regolarità amministrativa, di cui all’art. 19, Segnalazione certificata di inizio attività – Scia, della legge n. 241/1990 [5].

La sentenza, nel dichiarare il ricorso inammissibile, riscontrava l’assenza da parte del ricorrente di un valido titolo di proprietà all’interno del condominio interessato, neppure risultava titolare in fase di denuncia successione di un bene di proprietà di un parente (padre).

Merito

Il Giudice di appello dichiara l’infondatezza non avendo l’appellante dimostrato di essere proprietario di alcuna unità immobiliare, tale da poter giustificare il suo interesse al ricorso; di contro, il Comune ha dimostrato depositando una visura catastale, l’assenza della proprietà di alcun immobile nel condominio oggetto di causa.

Viene rilevato che:

• i beni presuntamente ritenuti ereditati da dichiarazione dell’appellante non risultano riportati nella denuncia di successione (mancano i mappali).
• la sua legittimazione attiva ad accedere ad alcuni documenti detenuti dal Comune accertata dal TAR non contiene, tuttavia, elementi per concludere in favore dell’interesse ad agire dell’appellante;
• l’approdo inevitabile induce a ritenere che non sia stato dimostrato alcun indizio di prova, neppure può ritenersi esaustivo il sommario accertamento effettuato dal GA.

In termini diversi, manca la dimostrazione di essere titolare di un diritto di proprietà, mancando, altresì, un diritto successorio essendo assente nella denuncia di successione alcun riferimento: «all’esito di una più approfondita valutazione», il Collegio ritiene la documentazione «inidonea a giustificare la legittimazione ad agire nel contenzioso in esame».

La pronuncia di inammissibilità della sentenza impugnata viene confermata, con condanna alle spese di giudizio.

La legittimazione e la vicinitas

Alla luce delle coordinate esegetiche per l’intervento nel giudizio amministrativo non è sufficiente il mero criterio della vicinitas in assenza di ulteriori profili di pregiudizio [6].

Il solo criterio dello stabile collegamento territoriale con il contesto nel quale è destinato a sorgere l’intervento edilizio non può essere considerato, di per sé, dato sufficiente a dimostrare l’esistenza di un concreto pregiudizio a carico di chi invoca l’annullamento del titolo abilitativo, quanto meno in tutti i casi in cui la modifica del preesistente assetto edilizio non si dimostri ictu oculi, ovvero sulla scorta di sicure basi statistiche tratte dall’esperienza, pregiudizievole per la qualità (urbanistica, paesaggistica, ambientale) dell’area in cui insiste la proprietà del ricorrente, ovvero sia suscettibile di comportarne un deprezzamento commerciale [7].

La sentenza appuntata, esige quindi la dimostrazione della titolarità di un diritto di proprietà per attivare i poteri di controllo, ben potendo l’Amministrazione rigettare la richiesta sostenuta soltanto dal criterio della vicinitas; criterio insufficiente per dimostrare un valido interesse, dovendo, inoltre, accompagnare la pretesa ad un pregiudizio concreto[8].

Sintesi

La sentenza nella sua linearità conferma l’assenza di un interesse a sollecitare il potere ispettivo della PA sull’attività di edilizia “libera”, significando che la sola vicinitas non risulta sufficiente per attivare i poteri inibitori dovendo dimostrare una posizione qualificata, ossia il diritto di proprietà o essere legittimati dalla qualità di erede.

A ben vedere, l’Amministrazione anche in presenza della formazione di un titolo per silenzio-assenso, basato esclusivamente sul decorso del tempo, non preclude alla stessa il successivo esercizio del potere di autotutela su profili sostanziali, così come l’Amministrazione può non esercitare l’autotutela pur in presenza di una richiesta da parte del privato [9].

Il tutto conferma che in tema di segnalazione certificata di inizio attività, l’Amministrazione competente se deve esercitare i poteri inibitori entro il termine perentorio di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione, conforme all’art. 19, comma 3, della legge n. 241/1990, decorso tale termine, eventuali provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività possono essere adottati (solo) in presenza delle condizioni previste dall’art. 21 nonies della medesima legge, ossia con valutazione degli interessi confliggenti e delle ragioni di interesse pubblico concreto [10].

Note

[1] Cons. Stato, sez. IV, 19 novembre 2015, n. 5278.

[2] CGA, sez. giur., 22 dicembre 2025, n. 1011.

[3] TAR Lombardia, Milano, sez. V, 23 dicembre 2025, n. 4255.

[4] Cons. Stato, sez. IV, 22 luglio 2025, n. 6487, Il vaglio sulla vicinitas, annota il giudice, deve infatti essere strumentale a evitare che dietro l’azione giurisdizionale si celi una attività emulativa; e comunque il ricorrente ha l’onere di dimostrare l’effettività del pregiudizio derivante dalla realizzazione della costruzione di cui si controverte.

[5] Cfr. Cons. Stato, sez. VII, 10 novembre 2025, n. 8730.

[6] TAR Lazio, Roma, sez. I stralcio, 30 novembre 2019, n. 13734.

[7] TAR Veneto, sez. II, 17 settembre 2019, n. 986.

[8] Vedi, LUCCA, Vicinitas, dimostrazione del pregiudizio e interesse ad agire in ambito urbanistico, segretaricomunalivighenzi.it, 26 febbraio 2020, è indispensabile allegare la prova concreta del vulnus specifico inferto dagli atti impugnati alla propria sfera giuridica.

[9] Cons. Stato, sez. IV, 30 dicembre 2025, n. 10428.

[10] Cons. Stato, sez. V, 7 novembre 2025, n. 8680.

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