Illegittimo il potere di ordinanza del Sindaco senza l’urgenza

Redazione

Dicembre 3, 2025 - 21:00

Illegittimo il potere di ordinanza del Sindaco senza l’urgenza

lentepubblica.it

In questo approfondimento giuridico l’Avvocato Maurizio Lucca analizza come risulti illegittimo il potere di ordinanza del Sindaco senza che ne risulti la conseguente urgenza.

La sez. IV Milano del TAR Lombardia, con la sentenza 1° dicembre 2025, n. 3883 (estensore Bini), statuisce la piena illegittimità del potere di ordinanza sindacale, ex artt. 50 e 54 del d.l.gs. n. 267/2000 (TUEL), per risolvere questioni affrontabili con gli strumenti di ordinaria amministrazione, non potendo utilizzare provvedimenti extra ordinem, senza istruttoria e adeguata motivazione, nel fronteggiare situazioni di incuria e atti di vandalismo, vietando l’accesso ai beni pubblici: un parco comunale dato in gestione a terzi.

Il potere sindacale

Il Sindaco è titolare del potere di emanare ordinanze contingibili e urgenti, ai sensi degli articoli 50 e 54 del d.lgs. n. 267 del 2000, in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica, ovvero di gravi pericoli per l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana, anche al prezzo del sacrificio temporaneo di posizioni individuali costituzionalmente tutelate, solamente quando si tratti di affrontare situazioni, di carattere eccezionale ed impreviste, costituenti concreta minaccia, per le quali sia impossibile utilizzare i normali mezzi apprestati dall’ordinamento giuridico, mentre ai funzionari spetta il potere di ordinanza “ordinario”, afferente la gestione amministrativa, nel cui ambito ricadono i provvedimenti tipizzati atti a fronteggiare le esigenze prevedibili ed ordinarie, tra cui, oltre a quelli espressamente elencati nell’art. 107, comma 3, del d.lgs. n. 267 del 2000, gli atti previsti dallo statuto e dai regolamenti o, in base a questi, delegati dal sindaco, come stabilito con norma di chiusura dalla lett. i), dello stesso art. 107, comma 3 [1].

Il carattere dell’urgenza

Il Sindaco può legittimamente ricorrere a tale strumento, sia comunque indispensabile la sussistenza, l’attualità e la gravità del pericolo, cioè il rischio concreto di un danno grave e imminente [2].

Al riguardo, è stato anche chiarito come l’urgenza di provvedere esoneri, di norma, l’Autorità procedente dallo svolgere accertamenti complessi e laboriosi, attesa la potenziale incompatibilità degli stessi con l’esigenza di pronta adozione del provvedimento contingibile e urgente, pur puntualizzandosi come la sommarietà degli accertamenti non può riguardare il quadro giuridico di riferimento, che invece deve essere sempre approfonditamente conosciuto dall’Amministrazione, anche nei casi che richiedano un immediato intervento, nonché come i tempi brevi imposti dall’esigenza di provvedere non esonerino comunque l’Amministrazione dall’attenta considerazione di tutte le circostanze apprese nel corso dell’istruttoria (seppur rapidamente) [3].

Inoltre, vista l’urgenza che minaccino l’incolumità dei cittadini può prescindersi dalla verifica della responsabilità dell’evento dannoso, stante l’indispensabile celerità che caratterizza il relativo intervento: tali provvedimenti non hanno, invero, carattere sanzionatorio, non presupponendo la responsabilità del soggetto intimato, bensì solo ripristinatorio, in quanto diretti alla rimozione dello stato di pericolo ed alla prevenzione di qualsiasi danno alla salute e all’incolumità pubblica.

Quando non si può impiegare il potere contingibile e urgente

L’approdo porta a ritenere che il potere sindacale di ordinanza contingibile e urgente non può essere impiegato per conferire un assetto stabile e definitivo agli interessi coinvolti, che deve essere perseguito invece mediante le procedure ordinarie e nel rispetto dei diritti garantiti dall’ordinamento: ma questo non significa che i provvedimenti contingibili debbano considerarsi automaticamente illegittimi solo perché sprovvisti di un termine finale di durata o di efficacia; sicché anche misure non definite nel loro limite temporale possono essere reputate legittime, quando razionalmente collegate alla concreta situazione di pericolo accertata [4].

Tale provvedimento atipico, di natura eccezionale, previsto per fronteggiare gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini, non può essere utilizzato ai fini della cura di esigenze prevedibili e ordinarie e deve essere giustificato dalla sussistenza di situazioni eccezionali ed impreviste, incompatibili con i tempi occorrenti per l’espletamento degli ordinari procedimenti e con l’utilizzo dei provvedimenti tipizzati previsti dall’ordinamento giuridico [5].

A ben vedere, il termine di efficacia è legato indissolubilmente allo stato di pericolo, precisando che l’elemento dirimente ai fini della valutazione dell’eventuale illegittimità di un’ordinanza contingibile e urgente priva del termine di efficacia vada rinvenuto nel fatto che, nel singolo caso concreto, manchi ogni evidenza in grado di lasciare intendere che il provvedimento fosse temporaneo [6].

Cosa stabilisce il TUEL?

Ciò posto, nello specifico (soffermandosi su alcuni aspetti) il TUEL:

l’art. 50, disciplina i poteri di ordinanza del Sindaco quale capo dell’amministrazione locale, sia in forma contingibile e urgente, sia a livello ordinario su una serie di materie quali quelle correlate ad emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale, ovvero all’urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, anche intervenendo in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche;
l’art. 54, in linea generale risponde all’esigenza di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la «sicurezza urbana», in ragione dell’inserimento del Sindaco nel sistema di sicurezza integrata che vuole la valorizzazione della partecipazione alla gestione della stessa anche dei governi locali, il legislatore ne prevede la previa comunicazione al Prefetto «anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione» [7].

In questo senso, è illegittima, per erroneità dello strumento giuridico utilizzato, una ordinanza contingibile ed urgente, ex artt. 50 e 54 del TUEL, con la quale il Sindaco, per fini di igiene pubblica, ha ingiunto al proprietario di un terreno la immediata rimozione dei rifiuti ivi giacenti: l’art. 192, del d.lgs. n. 152/2006, prevedendo un ordinario potere d’intervento attribuito all’Autorità amministrativa, in caso di accertato abbandono o deposito incontrollato di rifiuti e rappresentando, quindi, una specifica norma di settore, che esclude a priori la possibilità per l’ente di far uso, per garantire la rimozione dei rifiuti, del potere extra ordinem, proprio delle ordinanze contingibili ed urgenti.

Il potere derogatorio delle ordinarie competenze previste dalla legge impone l’utilizzo di strumenti non tipicizzati quando non vi sono strumenti già previsti dall’ordinamento [8].

Nessuna delega di potere

A rafforzare la titolarità del potere di natura eccezionale e urgente, al pari di altri provvedimenti, possono essere adottate anche dai sostituti del Sindaco quando questi sia temporaneamente impedito (ex comma 2, dell’art. 53 del d.lgs. n. 267/2000), in forza del principio di continuità dell’azione amministrativa, ammettendo la sostituzione anche da parte dell’Assessore anziano [9].

Tuttavia, l’istituto della sostituzione del Sindaco non deve essere confuso con quello della delega delle funzioni del Sindaco, di cui al comma 10, dell’art. 54 del TUEL, che implica un trasferimento dell’esercizio di funzioni, quale metodo ordinario di organizzazione del lavoro amministrativo e che non può, invece, ricomprendere il potere di ordinanza contingibile e urgente che non potrebbe mai essere delegato, trattandosi di una funzione propria del Sindaco: mentre può essere consentita, ed è anzi doverosa per il principio di necessità e di continuità delle funzioni amministrative, la sostituzione legale per assenza temporanea del Sindaco, non è possibile, invece, la delega [10].

Merito

La sez. IV, del TAR Lombardia motiva l’illegittimità del divieto di accesso al parco comunale (a seguito di riscontrati gravi incurie da parte del gestore affidatario e atti di vandalismo che hanno causato il danneggiamento di parte delle strutture presenti all’interno) sulle seguenti argomentazioni:

mancano i presupposti per l’adozione dell’ordinanza extra ordinem, il difetto di motivazione e di istruttoria (manca ogni indicazione al pericolo sanitario, neppure le ragioni dell’urgenza e della necessità non altrimenti risolvibile, peraltro l’urgenza è qualificata in modo generico);
i presupposti per l’adozione di una ordinanza contingibile e urgente sono la sussistenza di un pericolo irreparabile e imminente per la pubblica incolumità, non altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall’ordinamento, nonché la provvisorietà e la temporaneità dei suoi effetti e la proporzionalità del provvedimento;
ne consegue che non sia possibile adottare ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità [11].

Le situazioni di pericolo indicate nel provvedimento (gravi incurie e atti di vandalismo sui beni pubblici) non giustificano il ricorso ad uno strumento d’urgenza, ben potendo essere fronteggiate con provvedimenti ordinari.

Si conferma il consolidato orientamento secondo il quale il potere di urgenza può essere esercitato, quindi, solo per affrontare situazioni di carattere eccezionale e imprevisto, costituenti concreta minaccia per la pubblica incolumità, per le quali non sia possibile utilizzare i normali mezzi apprestati dall’ordinamento giuridico e unicamente in presenza di un preventivo accertamento della situazione, fondato su prove concrete e non su mere presunzioni [12] e condizioni (impossibilità di utilizzare i mezzi ordinari e preventivo accertamento della situazione) che – nel caso in esame – non sono stati rappresentati nel provvedimento, in violazione del canone motivazionale.

Osservazioni

La sentenza coglie una non usuale carenza di istruttoria, se non una certa fretta nel provvedere rispetto ad una non urgenza della situazione creatasi da una esternalizzazione della gestione del parco comunale, dove le circostanze appalesatesi nella loro genericità potevano essere (probabilmente) risolte in sede di inadempimento agli obblighi convenzionali a carico del gestore, che includono quello della custodia e tutela del bene concessionato.

In ogni caso, lo strumento utilizzato non risulta legittimo non potendo con un atto autoritativo disporre in luogo di un fatto il cui addebito poteva perseguirsi mediante altri strumenti leciti di tutela del patrimonio pubblico.