Presentazione di lista e limite di firma: ecco cosa ha stabilito il Consiglio di Stato

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Una recente pronuncia giuridica del Consiglio di Stato, analizzata dall’Avvocato Maurizio Lucca, fornisce interessanti chiarimenti in merito a presentazione di lista e limite di firma per le tornate elettorali.

La sez. V del CdS, con la sentenza 6 novembre 2025, n. 8651 (Est. Perrelli), nel dichiarare la legittimità di una norma regionale si sofferma sul limite massimo di sottoscrizioni della lista per le elezioni regionali, la cui eccedenza, come la mancanza del numero minimo, ne comporta l’esclusione, non potendo la Commissione elettorale o il Giudice intervenire, sovvertendo il dato normativo posto a tutela della linearità e certezza del procedimento elettorale.

Soccorso istruttorio

Pare giusto rammentare che, in relazione a formalità, non può essere invocato il soccorso istruttorio, come nella specie, indefettibili, atteso che sarebbe evidente una violazione della par condicio dei candidati e del principio di autoresponsabilità, dovendosi dare rilievo al fatto che il procedimento elettorale, che ha scansioni temporali normativamente definite, è caratterizzato da tempi celeri ed è finalizzato ad una tempestiva definizione [1].

Sul piano generale, il soccorso istruttorio è estraneo al procedimento elettorale, dovendosi osservare che la facoltà di integrazione documentale al più potrebbe essere riferibile alle sole ipotesi di mere irregolarità, ma non è estensibile a situazioni di omessa ottemperanza a prescrizioni di legge richieste a pena di non ammissione delle liste [2].

Giurisdizione

Le controversie aventi ad oggetto i diritti di elettorato attivo e passivo appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, la quale non viene meno per il fatto che la questione relativa alla sussistenza, o non, dei diritti suddetti sia stata introdotta mediante l’impugnazione del provvedimento di proclamazione o di convalida degli eletti, perché anche in tali ipotesi la decisione non verte sull’annullamento dell’atto amministrativo impugnato, bensì direttamente sul diritto soggettivo perfetto inerente all’elettorato [3].

Infatti, le controversie afferenti a questioni di ineleggibilità, decadenza ed incompatibilità dei candidati spettino al giudice ordinario, perché concernenti diritti soggettivi di elettorato passivo, mentre appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo le questioni attinenti alla regolarità delle operazioni elettorali, in quanto relative a posizioni di interesse legittimo, giusta l’art. 126 cod. proc. amm. [4].

Fatto

Nella sua essenzialità, l’appello viene promosso da candidati e delegati di una lista regionale per la riforma del primo grado, con il quale veniva respinto il ricorso per l’annullamento della non ammissione della cit. lista alle competizioni per l’elezione del Presidente della Regione e del Consiglio Regionale (pv).

I motivi dell’espulsione della lista (non ammissione) riferiti ad allegati fascicoli autonomi tra loro, non collegati con timbri di congiunzione, contenenti le firme di presentazione della lista in numero superiore rispetto a quello previsto dalla legge.

Tra i motivi dell’appello l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, per irragionevolezza, per illogicità manifesta, per violazione del principio di proporzionalità e del favor partecipationis che esigerebbe la regolarizzazione [5].

Sotto il profilo processuali, ai sensi dell’art. 129 del d.lgs. n. 104/2010, fra i provvedimenti che vanno immediatamente impugnati, in quanto lesivi del diritto del ricorrente a partecipare al procedimento elettorale, non vanno inclusi anche gli atti di ammissione di candidati o liste differenti da quelle di chi propone ricorso, non potendo detta norma applicarsi al di là dei casi da essa specificamente previsti, attesa la sua natura derogatoria rispetto ad altre regole processuali di portata generale [6].

Merito

L’appello risulta infondato, confermando la sentenza del giudice di prime cure, secondo il quale correttamente la lista è stata esclusa in quanto il numero dei sottoscrittori è risultato superiore a quello previsto dalla legge elettorale della regione con riferimento agli elettori iscritti nelle liste elettorali di comuni compresi nelle circoscrizioni (270 elettori superiore al numero massimo di 230 elettori).

Nel primo giudizio si rileva che nel procedimento elettorale:

• non può essere invocato il soccorso istruttorio in regione della speditezza del procedimento che richiede tempi ristretti, ammesso solo qualora l’irregolarità sia dovuta a caso fortuito, forza maggiore, errore scusabile, fatto dell’Amministrazione e, comunque, se la regolarizzazione non comporti adempimenti istruttori incompatibili con i tempi e i principi del procedimento elettorale (tutti aspetti non presenti nella fattispecie) [7], rammentando che la legge n. 241/1990 è legge generale sul procedimento amministrativo e non del procedimento amministrativo e non trova applicazione allorquando il procedimento è regolato da speciali norme di settore, come nel caso del procedimento elettorale;
• il superamento del numero massimo di sottoscrizioni determina automaticamente la invalidità della presentazione della lista, senza che possa ammettersi una valutazione discrezionale da parte dell’ufficio elettorale sugli effetti delle firme sovrabbondanti rispetto al contesto provinciale;
• non sarebbe decisiva la mancata espressa previsione della sanzione dell’esclusione in caso di superamento del limite massimo dei sottoscrittori, avendo la legge previsto un limite minimo e uno massimo.

Il Giudice di secondo cure, analizza la fonte che impone un numero minimo e massimo di sottoscrizioni, osservando che già la Corte costituzionale [8] ha ritenuto:

• escluso che tale limitazione abbia comportato o meno un vulnus ai principi tutelati dalla normativa;
• non fondata la questione di legittimità dell’art. 30, comma 1, lettera a), del d.P.R. n. 570/1960 («verifica che le candidature siano sottoscritte dal numero prescritto di elettori, eliminando quelle che non lo sono») perché la scelta operata dal legislatore nel fissare il numero massimo di sottoscrizioni risponde a un’esigenza non irragionevole [9], essendo diretta a garantire la libera e genuina espressione della volontà del corpo elettorale, evitando che nei piccoli comuni si aprano “precompetizioni elettorali” (eliminando in radice il potenziale condizionamento sull’elettorato derivante dalla presenza di ampie adesioni a talune candidature) [10];
• è stato esclusa l’illegittimità di disposizioni normative che «non consentono all’ufficio elettorale di valutare la rilevanza, caso per caso, delle sottoscrizioni in eccesso» perché una simile facoltà «richiederebbe la previa determinazione di criteri oggettivi per tale ponderazione, il che rientra nella sfera di discrezionalità del legislatore», evidenziando che «il procedimento elettorale deve comunque avere i requisiti essenziali di linearità, semplificazione e puntuale scansione degli adempimenti, affinché la consultazione si tenga secondo l’ordine legale e nei tempi prefissati, a salvaguardia dei diritti di elettorato attivo e passivo, mentre l’intervento sollecitato dal giudice a quo finirebbe, in mancanza di parametri obiettivi, per determinare incertezza incrementando il contenzioso, stante l’ampio margine di apprezzamento che verrebbe, in ipotesi, riconosciuto alla commissione elettorale» [11].

Il precipitato del chiaro quadro normativo ed esegetico (in claris non fit interpretatio) porta a ritenere che né la Commissione elettorale (organo neutro) e neppure il giudice sono titolari di un autonomo potere di apprezzamento, pena l’inammissibile sostituzione integrando le prerogative del legislatore: in conformità agli artt. 3 e 51 Cost. legittimamente la lista è stata eliminata dall’ufficio elettorale non essendo in regola quando le sottoscrizioni superino il tetto previsto dalla disposizione di legge regionale («la legge avesse inteso prescrivere l’esclusione della lista soltanto nel caso di numero di firme inferiore al minimo e non nel caso di firme sovrabbondanti, avrebbe stabilito soltanto un limite minimo di sottoscrizioni per la presentazione delle liste; essendo stabilito nel testo della legge anche un limite massimo di sottoscrizioni, la disposizione non può che essere interpretata nel senso di intendere entrambi i limiti insuperabili per la valida presentazione della lista») [12].

Note

[1] Cons. Stato, sentenze nn. 4648 del 2024; 6312 del 2021.

[2] Cons. Stato, sez. V, 6 novembre 2025, n. 8649, nella sentenza è stato evidenziato che il dovere di autoresponsabilità dei candidati nella competizione elettorale impone, soprattutto nel corso di un procedimento da espletarsi in tempi ristrettissimi, quale quello in esame di ammissione e ricusazione delle liste, di attenersi a una condotta diligente, concludendo che in presenza di una chiara disposizione normativa, quale quella che stabilisce un limite massimo elettori per la presentazione di una lista, una condotta normalmente diligente avrebbe consentito ai presentatori delegati di avvedersi del superamento del limite massimo delle firme, prima della presentazione formale della liste all’ufficio elettorale.

[3] Cfr. Cass., SS.UU., 26 maggio 2017, n. 13403.

[4] TAR Piemonte, se. II, 20 maggio 2024, n. 540; Cass., SS.UU., sentenza n. 15691/2015; TAR Campania, Salerno, sez. I, sentenza n. 419/2023.

[5] Vedi, LUCCA, Il procedimento elettorale (comunale) di presentazione delle liste: non solo una questione di spilli, lentepubblica.it, 17 settembre 2021, sulla modalità di presentazione delle liste, rilevando che la portata attestatrice dell’autentica viene meno nel caso della sola spillatura in assenza della congiunzione dei fogli. In materia elettorale i moduli aggiuntivi utilizzati per la sottoscrizione delle liste, laddove siano privi dell’indicazione del contrassegno di lista e dell’elenco dei candidati, devono necessariamente essere uniti al primo con metodi che consentano d’apprezzarne la sostanziale unitarietà e che permettano alla Commissione elettorale di verificare in maniera inequivoca che i sottoscrittori siano stati consapevoli di dare, nel lasso temporale consentito ad ogni lista per tale operazione in condizioni di assoluta parità, il proprio appoggio a quella e solo a quella determinata lista ed ai relativi candidati, Cons. Stato, sez. III, 4 settembre 2020, n. 5368.

[6] TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 20 gennaio 2022, n. 51.

[7] Cons. Stato, sez. III, sentenza n. 2472 del 2017.

[8] Corte cost., sentenza n. 83/1992.

[9] Il legislatore gode di ampia discrezionalità nella disciplina della materia elettorale; in essa si esprime infatti con un massimo di evidenza la politicità della scelta legislativa, che è pertanto censurabile solo quando risulti manifestamente irragionevole, Corte cost., 10 marzo 2022, n. 62.

[10] TAR Liguria, sez. II, 4 maggio 2019, n. 397.

[11] Corte cost., ordinanza n. 407 del 1999. L’esigenza di conteggiare le firme (solo se) valide trova risposta nella possibilità di raccogliere un numero di firme superiore al minimo (ma pur sempre nel limite cogente del massimo stabilito): la ratio disincentivante della previsione sul numero massimo impedisce (quale che sia, al riguardo, l’indicazione ritraibile dalle istruzioni ministeriali) di posporre la verifica del suo superamento alla verifica di regolarità ed alla sottrazione che risultino irregolari, Cons. Stato, sez. III, sentenza n. 3027 del 2019.

[12] A tale conclusione, si giunge, in particolare, tenendo conto che l’art. 30 del DPR n. 570/1960 è una norma completa che stabilisce le regole alle quali ci si deve attenere al momento della presentazione delle candidature, e questo al fine di garantire una situazione di perfetta parità tra i contendenti nel rispetto sia del diritto di elettorato attivo che di quello passivo. Inoltre, il legislatore, nel dettare queste regole, ha sancito i poteri della Commissione elettorale, individuando analiticamente le ipotesi in cui questa può intervenire invitando i delegati a correggere eventuali manchevolezze, e quelle in cui, il mancato rispetto della regola dettata, comporta l’eliminazione della lista senza possibilità per la Commissione di intervenire, Cons. Stato, sez. III, 9 maggio 2019, n. 3027.

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