La verifica dell’anomalia dell’offerta e la determinazione dei costi della manodopera negli appalti pubblici

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La corretta determinazione e valutazione dei costi della manodopera negli appalti pubblici rappresenta un elemento cruciale per garantire la sostenibilità economica delle offerte presentate dagli operatori economici e per prevenire fenomeni distorsivi della concorrenza. Focus del Dott. Luca Leccisotti.

Con la sentenza n. 1166 del 12 febbraio 2025, il Consiglio di Stato ha ribadito i criteri interpretativi e applicativi per la verifica dell’anomalia dell’offerta con specifico riferimento ai costi della manodopera, chiarendo la distinzione tra costi diretti e indiretti della commessa e richiamando il consolidato orientamento giurisprudenziale in materia.

L’obiettivo del presente contributo è fornire un’analisi approfondita della normativa applicabile, della più recente giurisprudenza amministrativa e delle implicazioni operative per le stazioni appaltanti nell’ambito delle procedure di verifica dell’anomalia dell’offerta.

Il quadro normativo di riferimento

La normativa sui costi della manodopera

L’articolo 95, comma 10, del D.lgs. 50/2016, applicabile ratione temporis, stabilisce che:

“Nell’offerta economica l’operatore deve indicare i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali concernenti l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro, ad esclusione delle forniture senza posa in opera, dei servizi di natura intellettuale e degli affidamenti ai sensi dell’articolo 36, comma 2, lettera a). Le stazioni appaltanti, relativamente ai costi della manodopera, prima dell’aggiudicazione procedono a verificare il rispetto di quanto previsto all’articolo 97, comma 5, lettera d).”

Tale previsione impone un obbligo di trasparenza nella formulazione dell’offerta economica, ponendo in capo alla stazione appaltante il dovere di verificare la congruità dei costi della manodopera rispetto ai parametri di riferimento e agli standard contrattuali applicabili.

Il giudizio di anomalia dell’offerta

L’articolo 97 del D.lgs. 50/2016 disciplina il procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, stabilendo che l’analisi della sostenibilità economica della proposta economica deve basarsi su dati oggettivamente riscontrabili e su elementi idonei a escludere eventuali pratiche elusive o speculative.

Le stazioni appaltanti sono chiamate a valutare:

• L’effettiva congruità dei costi della manodopera rispetto ai contratti collettivi di settore;
• L’eventuale presenza di riduzioni fiscali o sgravi contributivi giustificativi dell’apparente minor costo della manodopera;
• L’adeguatezza dell’organizzazione aziendale rispetto alla tipologia e alla durata dell’appalto.

Il contributo della giurisprudenza amministrativa

La distinzione tra costi diretti e costi indiretti

Nella pronuncia n. 1166/2025, il Consiglio di Stato ha richiamato il costante orientamento giurisprudenziale che distingue tra:

• Costi diretti della commessa: riferiti al personale impiegato specificamente per l’esecuzione del contratto d’appalto;
• Costi indiretti della commessa: relativi al personale di supporto all’attività contrattuale, non direttamente impiegato nell’esecuzione delle prestazioni previste dal contratto.

La corretta individuazione di tali voci di costo è fondamentale per garantire un giudizio di anomalia attendibile e non arbitrario.

Il criterio del “costo reale” della manodopera

Secondo il Consiglio di Stato, nella verifica dell’anomalia dell’offerta non può essere adottato il criterio del monte ore teorico (che comprende anche ore non lavorate come ferie e festività), bensì deve essere considerato il costo effettivo delle ore lavorative svolte.

Tale principio consente di valorizzare la capacità organizzativa dell’operatore economico, evitando distorsioni nel calcolo dei costi e nell’analisi della sostenibilità dell’offerta economica.

Implicazioni operative per le stazioni appaltanti

L’obbligo di verifica dei costi della manodopera

Le stazioni appaltanti sono tenute a:

• Richiedere agli operatori economici la specifica indicazione dei costi della manodopera nell’offerta economica;
• Verificare la congruità di tali costi rispetto ai minimi salariali previsti dalla contrattazione collettiva;
• Valutare l’eventuale incidenza di sgravi fiscali e contributivi sulla sostenibilità dell’offerta;
• Escludere offerte che risultino economicamente insostenibili sulla base di dati oggettivi.

L’utilizzo del verificatore tecnico

La sentenza n. 1166/2025 ha ribadito il ruolo del verificatore tecnico quale strumento istruttorio a disposizione del giudice amministrativo per accertare la congruità dei costi della manodopera.

Il verificatore opera secondo le seguenti direttrici:

• Analizza la documentazione economica e contabile dell’operatore economico;
• Verifica la corrispondenza tra i costi indicati e i parametri normativi e contrattuali vigenti;
• Valuta l’attendibilità della giustificazione dell’offerta, considerando eventuali riduzioni del costo del lavoro legittimamente applicabili.

Conclusioni

L’analisi dei costi della manodopera negli appalti pubblici costituisce un passaggio imprescindibile per garantire la corretta esecuzione del contratto e la tutela dei lavoratori impiegati.

Le stazioni appaltanti devono:

1. Effettuare una rigorosa verifica della sostenibilità dell’offerta economica;
2. Distinguere tra costi diretti e indiretti della commessa;
3. Applicare il criterio del “costo reale” anziché il monte ore teorico;
4. Valutare l’incidenza di agevolazioni fiscali e contributive, evitando l’eliminazione automatica di offerte competitive.

La giurisprudenza amministrativa ha confermato la necessità di adottare un approccio basato su elementi oggettivi e verificabili, limitando il margine di discrezionalità delle stazioni appaltanti e garantendo un controllo rigoroso sul rispetto dei principi di trasparenza, parità di trattamento e tutela del lavoro nel settore degli appalti pubblici.

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