Pieno accesso al nominativo del privato whistleblower: il parere del Consiglio di Stato

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La sez. VI del Consiglio di Stato, con la sentenza 16 febbraio 2026 n. 1199 (estensore Vitale), affronta la questione dell’accessibilità all’autore (o autori) di un esposto/segnalazione quando da questo scaturisca una successiva attività di controllo, dove il destinatario delle verifiche, ovvero colui che subisce gli effetti della/e denuncia/e, può legittimamente pretendere di conoscere la fonte, ossia di accedere integralmente alla documentazione pervenuta alla PA dalla quale è nato un procedimento ispettivo (che include dato personale del c.d. whistleblower), il sottoscrittore dell’atto non gode di alcuna protezione perdendo il controllo del proprio operato, non essendo esistente alcun diritto all’anonimato, salvo la dimostrazione di esigenze di tutela (rischio di pericolo).

L’interesse all’accesso difensivo

L’interesse nell’accesso difensivo è da qualificare in maniera molto più estesa che nelle altre ipotesi, stante il suo fondamento nell’art. 24 della Carta costituzionale, in forza della strumentalità ad un instaurando giudizio e in ragione della sua diretta connessione con il diritto fondamentale di difesa.

La concezione ampia del diritto di difesa postula che il diritto di accesso non possa essere ostacolato ogni qualvolta sussista la possibilità che dall’ostensione derivi una qualche utilità per la tutela di situazioni soggettive, dovendosi comunque verificare in astratto, e non in concreto, la potenziale utilità.

È noto, a tal proposito, che l’art. 24, comma 7, della legge n. 241 del 1990 configura la prevalenza dell’accesso avente carattere difensivo rispetto alle contrapposte ragione della riservatezza, che il giudice è tenuto ad esaminare a fronte della richiesta di ostensione, prevedendo che «deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici».

Infatti, in tema di accesso le necessità difensive riconducibili all’effettività della tutela, di cui all’art. 24 Cost., devono ritenersi, di regola, prevalenti rispetto a quelle della riservatezza, anche se l’applicazione di tale principio va adeguatamente bilanciata allorché vengano in considerazione dati sensibili, ovvero sensibilissimi (c.d. particolari/giudiziari), ovvero altre ragioni di tutela del denunciante (per il dato personale identificativo).

Invero, l’accesso agli atti, anche se strumentale all’esercizio del diritto di difesa, deve essere, pur sempre, sorretto da un interesse conoscitivo personale, attuale e concreto (ex art. 22, comma 1, lett. b), legge n. 241 del 1990 e art. 2, comma 1, dPR n. 184 del 2006); il suo esercizio non può perseguire finalità emulative, né avere pure ac simpliciter carattere esplorativo, ossia tradursi in un controllo generalizzato dell’attività amministrativa (ex art. 24, comma 3, legge n. 241/1990) [1]; che possa risolversi anche in un intralcio all’esplicazione dell’attività amministrativa [2], o in uno strumento di ispezione popolare e di “pressione” sulle pubbliche amministrazioni e non può comportare la elaborazione di appositi atti [3].

Fatto

Nella sua essenzialità, una Fondazione ricorre contro il diniego di accesso ad una segnalazione e alla relativa corrispondenza intercorsa con i segnalanti, concernenti presunte irregolarità nella governance dell’Ente, giustificando la presenza di un interesse diretto, concreto e attuale, ai fini di valutare sia azioni difensive che giudiziarie nei confronti degli autori della segnalazione, anche alla luce delle previsioni statutarie in tema di incompatibilità, ineleggibilità e decadenza dalle cariche.

La PA giustificava diniego sul fatto che l’esposto aveva natura sollecitatoria dell’attività di vigilanza e che non fosse dimostrato un adeguato nesso di strumentalità tra i documenti richiesti e la tutela di una situazione giuridica della parte ricorrente: in termini diversi, l’attività di vigilanza sarebbe stata comunque esercitata in forza dei poteri istituzionalmente, non riconoscendo alla segnalazione alcuna natura di atto d’impulso.

Il giudice di prime cure accoglieva il ricorso, ritenendo da una parte, prevalente l’accesso difensivo giustificato dalla volontà di procedere con azioni a tutela della propria immagine e al rispetto delle regole statutarie interne, dall’altra parte, escludendo il carattere esplorativo della richiesta [4], essendo riferita a documenti individuati ritenuti di utilità alle esigenze difensive prospettate [5].

L’atto di diniego veniva annullato, con ordine alla PA di esibire gli atti, valutando l’eventuale motivazione (ragioni di tutela) per oscurare i nominativi dei segnalanti, donde l’Appello.

Tra i motivi della PA appellante la circostanza che l’ispezione non ha rilevato alcuna criticità, con la conseguenza che renderebbe del tutto superfluo la conoscenza delle generalità dei segnalanti se non a fini ritorsivi, in violazione della riservatezza dei soggetti coinvolti [6].

Merito

Il ricorso viene rigettato, con ordine di esecuzione della sentenza, rectius accessibilità ai documenti.

Il giudice di seconde cure non riscontra censure sull’operato del primo grado, chiarendo che se anche la segnalazione non ha avuto una determinazione causale nell’avvio dell’attività di vigilanza, rimane tale profilo del tutto ininfluente, posto che tali circostanze non sono idonee a sottrarre i documenti dal perimetro di applicazione del diritto di accesso, atteso che le cause di esclusione del diritto di accesso sono normativamente stabilite (ex art. 24, della legge n. 241/1990).

Viene rammentato che ai fini dell’interesse deve escludersi che si possa pretendersi dal richiedente l’allegazione puntuale e già definita della situazione giuridica finale da tutelare, essendo sufficiente la prospettazione, non implausibile né pretestuosa, dell’utilità della documentazione richiesta in relazione alla valutazione e all’eventuale esercizio di iniziative giurisdizionali.

In effetti, salvo il caso di una evidente, assoluta, mancanza di collegamento tra il documento per il quale si chiede l’accesso e le esigenze difensive e, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla cit. legge n. 241/1990, la PA detentrice del documento e il giudice amministrativo adito nel giudizio di accesso, ai sensi dell’art. 116 cod. proc. amm. non devono svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’Autorità giudiziaria investita della questione [7].

Ciò posto, viene richiamato il precedente [8], secondo il quale chi riceve un controllo o un’ispezione è titolare di un interesse qualificato a conoscere integralmente tutti i documenti utilizzati dall’Amministrazione nell’esercizio del potere di vigilanza, compresi gli esposti e le denunce che hanno determinato l’attivazione di tale potere, non ostandovi neppure il diritto alla riservatezza, che non può essere invocato quando la richiesta di accesso ha ad oggetto il nome di coloro che hanno reso denunce o rapporti informativi nell’ambito di un procedimento ispettivo, giacché al predetto diritto alla riservatezza non può riconoscersi un’estensione tale da includere il diritto all’anonimato di colui che rende una dichiarazione a carico di terzi, tanto più che l’ordinamento non attribuisce valore giuridico positivo all’anonimato.

Quando la segnalazione entra nella sfera di conoscenza dell’Amministrazione, risulta evidente che può dar corso ad un procedimento (peraltro ragione dell’esposto), inserendosi tra gli atti endoprocedimentali/istruttori, perdendo da parte dell’autore ogni dominio, essendo nella piena disponibilità dell’Amministrazione procedente.

Si giunge a ritenere che non esiste alcun diritto all’anonimato di colui che rende una dichiarazione che coinvolge altri soggetti, salva la dimostrazione circa la sussistenza di una particolare esigenza di tutelare la riservatezza dell’autore della segnalazione; aspetto da dimostrare e motivare qualora ritenuto sussistente (nel caso di specie, indimostrato) [9].

Il rischio ritorsivo

Per quanto concerne il presunto rischio ritorsivo (non oggetto di specifico gravame), il TAR ha provveduto a responsabilizzare l’Amministrazione sulla l’eventualità di oscuramento delle generalità dei segnalanti, rimettendo alla stessa ogni valutazione concreta.

In questo senso, in esecuzione della sentenza di primo grado, la PA dovrà attentamente vagliare la sussistenza di eventuali rischi ritorsivi a carico della parte segnalante e, in caso ritenga che detto sia esistente, dovrà conseguentemente consentire l’accesso oscurando le generalità e gli altri elementi che possano consentire l’identificazione della parte medesima.

Brevi considerazioni

La sentenza nella sua chiarezza esclude un diritto a mantenere anonimo l’autore di un esposto (altra questione sono le tutele di cui al decreto legislativo n. 24/2023, Attuazione della direttiva (UE) 2019/1937 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2019, riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione e recante disposizioni riguardanti la protezione delle persone che segnalano violazioni delle disposizioni normative nazionali), il quale deve essere consapevole che una volta entrata la segnalazione nel procedimento, questa può essere consegnata al destinatario degli effetti connessi dell’azione amministrativa, sia che produca esiti sfavorevoli che, come nel caso di specie, venga archiviata.

Tuttavia, il bilanciamento sull’accessibilità in chiaro (disvelamento del nome) non viene stabilita dal giudice ma rimesso all’Amministrazione; Amministrazione a cui compete ogni valutazione che motivatamente potrà giustificare l’oscuramento per ragioni attinenti al rischio di ritorsioni (pericoli che nella fattispecie non sono stati chiariti) [10].

L’approdo dell’esegesi può indurre ad affermare che la regola generale garantisce l’accesso difensivo all’intera documentazione amministrativa afferente ad un procedimento attivato da terzi (i segnalanti), compreso il nominativo del segnalante.

La denuncia presentata da un privato ad una PA, ovvero anche da un soggetto pubblico all’Autorità giudiziaria, è accessibile poiché:

• per un verso, l’ordinamento giuridico non tutela il diritto all’anonimato del denunciante, anzi, prevedendo espressamente la tutela dell’onore del singolo (vedi, il reato di calunnia/diffamazione: in questo caso le tutele non sono garantite alla persona segnalante nemmeno dalla disciplina del whistleblower), ed impone (un dovere etico, prima di essere civico) una precisa assunzione di responsabilità a carico del segnalante;
• per altro verso, non può in tal modo comprimersi il diritto costituzionalmente garantito alla tutela giurisdizionale [11].

Note

[1] TAR Friuli-Venezia Giulia, sez. I, 22 settembre 2018, n. 303.

[2] TAR Puglia, Lecce, sez. I, 14 giugno 2016, n. 946.

[3] TAR Emilia-Romagna, Parma, sez. I, 29 ottobre 2015, n. 279.

[4] Viene, infatti, negata l’ammissibilità di accessi esplorativi, cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 24 aprile 2012, n. 7; 20 aprile 2006, n. 7; 24 giugno 1999, n. 16.

[5] L’istanza di accesso ai documenti amministrativi deve riferirsi a ben specifici documenti e non può comportare la necessità di un’attività di elaborazione di dati da parte del soggetto destinatario della richiesta: l’ostensione degli atti non costituisce uno strumento di controllo generalizzato sull’operato della pubblica amministrazione nei cui confronti l’accesso viene esercitato, con la conseguenza che l’onere della prova anche dell’esistenza dei documenti, rispetto ai quali si intende esercitare il diritto di accesso, incombe sulla parte che agisce in giudizio, Cons. Stato, sez. III, 11 ottobre 2021, n. 6822.

[6] Qualora non siano emersi profili di irregolarità amministrativa e penale, legittimamente l’Amministrazione può negare l’accesso all’esposto che ha dato luogo alle verifiche, TAR Umbria, sez. I, 16 settembre 2020, n. 413.

[7] Cons. Stato, Ad. Plen., 18 marzo 2021, n. 4.

[8] Il principio di trasparenza rifiuta soluzioni che impediscano in via generale a un soggetto interessato di conoscere i contenuti di un esposto, Cons. Stato, sez. V, 9 maggio 2024, n. 4150, idem, sez. III, 6 maggio 2025, n. 3828; TAR Lazio, Roma, sez. II, 12 gennaio 2023 n. 538.

[9] Eventuali divieti possono essere superati quando la comunicazione del nominativo del denunciante non si rifletta negativamente sullo sviluppo dell’istruttoria, il che può unicamente giustificare il differimento del diritto di accesso, ma non consente, invece, il diniego del diritto alla conoscenza degli atti, Cons. Stato, sez. V, 19 maggio 2009, n. 3081; sez. VI, 25 giugno 2007, n. 3601, sez. III, 8 settembre 2014, n. 4539.

[10] Si dovrà sempre – caso per caso – bilanciare la tutela della riservatezza con il diritto di accesso documentale, per tutelare le opposte ragioni, anche sotto il profilo reputazionale: un equilibrato trade off tra l’esigenza di garantire il diritto di difesa al’“segnalato” e l’esigenza di garantire l’anonimato al segnalante/dichiarante, LUCCA, Whistleblowing: chiarimenti sull’anonimato del segnalante, lentepubblica.it, 3 ottobre 2024.

[11] Cons. Stato, sez. IV, 10 agosto 2011, n. 4769.

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