Frazionamento illegittimo appalti PNRR e divieto elusione procedure di gara: il parere ANAC

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Focus, a cura del Dott. Luca Leccisotti, in merito al frazionamento illegittimo degli appalti PNRR e il divieto di elusione delle procedure di gara: analisi di un recente parere dell’ANAC che introduce diverse novità in materia.

Introduzione

L’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), con l’atto n. 4115 del 14 gennaio 2025, ha affrontato un caso di illegittimo frazionamento di un appalto finanziato con risorse del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). L’indagine, avviata a seguito di una segnalazione, ha riguardato cinque procedure negoziate relative a interventi per l’ammodernamento di un centro di raccolta comunale e la fornitura di contenitori ad accesso controllato per la raccolta differenziata. Secondo l’ANAC, la stazione appaltante avrebbe dovuto indire un’unica gara di importo superiore alla soglia comunitaria, suddivisa eventualmente in lotti, anziché suddividere artificiosamente l’appalto in più affidamenti diretti.

Il presente contributo analizza il quadro normativo di riferimento, le criticità del frazionamento artificioso degli appalti e le implicazioni giuridiche delle conclusioni dell’ANAC, con particolare riguardo agli appalti finanziati con fondi PNRR.

Il divieto di frazionamento artificioso negli appalti pubblici

L’art. 14, comma 6, del D.lgs. 36/2023 sancisce il divieto di suddivisione artificiosa degli appalti al fine di eludere le soglie comunitarie e l’applicazione delle procedure di evidenza pubblica. In particolare, il Codice stabilisce che:

• Il valore stimato di un appalto non può essere artificiosamente frazionato per evitare l’applicazione delle norme sugli appalti sopra soglia;
• Le stazioni appaltanti devono considerare la natura unitaria dell’appalto e, se necessario, procedere con una suddivisione in lotti, garantendo comunque il rispetto delle regole di concorrenza;
• Il ricorso alle procedure negoziate è ammesso solo nei casi espressamente previsti dal Codice e non può essere utilizzato per evitare l’indizione di una gara aperta.

Nel caso esaminato, l’ANAC ha ritenuto che il frazionamento dell’appalto non fosse giustificato da ragioni oggettive, ma rappresentasse una chiara elusione della normativa sugli affidamenti pubblici.

La qualificazione dell’appalto e l’erronea applicazione delle procedure negoziate

L’ANAC ha qualificato l’appalto in questione come appalto misto di lavori e forniture, con un valore complessivo di oltre un milione di euro. Tale classificazione è determinante per individuare la disciplina applicabile e la soglia di riferimento ai fini della scelta della procedura di gara.

Nel caso in esame:

• La componente delle forniture aveva un valore stimato di 620.000 euro, superiore alla soglia UE di 215.000 euro, mentre la componente lavori era pari a 236.117 euro;
• La stazione appaltante avrebbe dovuto indire una gara unica di rilevanza comunitaria, suddivisa eventualmente in lotti;
• Il frazionamento dell’appalto in cinque procedure negoziate ha determinato un’illecita suddivisione artificiosa finalizzata ad eludere le procedure di evidenza pubblica.

L’ANAC ha quindi confermato la violazione della normativa, rilevando che la stazione appaltante si era autovincolata all’indizione di un’unica gara, come evidenziato dal capitolato speciale d’appalto e dalla delibera di approvazione del progetto esecutivo.

L’inammissibilità del frazionamento per rispettare le milestone PNRR

Uno degli aspetti più rilevanti della pronuncia dell’ANAC riguarda il rigetto della giustificazione addotta dalla stazione appaltante, secondo cui il frazionamento degli incarichi era necessario per rispettare le milestone previste dal cronoprogramma PNRR.

L’ANAC ha chiarito che:

• L’urgenza di rispettare le tempistiche del PNRR non può giustificare l’elusione delle procedure di gara previste dal Codice;
• L’urgenza può legittimare la riduzione dei termini delle procedure ordinarie (art. 76, D.lgs. 36/2023) o l’avvio anticipato dell’esecuzione del contratto, ma non consente il ricorso illegittimo a procedure negoziate;
• L’attivazione tardiva dell’utenza ReGiS da parte del MEF non può essere considerata una motivazione valida per derogare alle regole sugli affidamenti, in quanto il sistema ReGiS ha solo una funzione di monitoraggio, rendicontazione e controllo del PNRR, senza impatti diretti sulla certezza del finanziamento.

Conseguenze giuridiche del frazionamento illegittimo

La violazione dell’art. 14 del Codice dei Contratti Pubblici comporta una serie di conseguenze rilevanti per la stazione appaltante e per gli operatori economici coinvolti:

• Annullabilità degli affidamenti diretti disposti in violazione delle norme;
• Apertura di procedimenti sanzionatori da parte dell’ANAC nei confronti della stazione appaltante;
• Possibili profili di responsabilità erariale per i dirigenti responsabili dell’affidamento, con eventuale azione della Corte dei Conti per danno all’erario;
• Esclusione dei concorrenti coinvolti da future gare pubbliche, qualora venga accertato che l’elusione della normativa sia avvenuta in accordo con gli operatori economici affidatari.

Queste conseguenze evidenziano l’importanza per le stazioni appaltanti di conformarsi rigorosamente ai principi di trasparenza, concorrenza e non discriminazione previsti dal Codice.

Conclusioni e prospettive applicative

Il parere dell’ANAC ribadisce l’illegittimità del frazionamento artificioso degli appalti PNRR e la necessità per le stazioni appaltanti di adottare procedure di gara trasparenti e concorrenziali. Le amministrazioni pubbliche devono evitare di ricorrere a strumenti elusivi delle soglie di rilevanza comunitaria, anche in presenza di vincoli temporali stringenti legati al rispetto delle milestone del PNRR.

Le implicazioni operative per gli enti pubblici e gli operatori economici sono chiare:

• Le stazioni appaltanti devono programmare correttamente gli affidamenti, evitando suddivisioni ingiustificate e garantendo l’indizione di gare trasparenti;
• Gli operatori economici devono vigilare sulla legittimità degli affidamenti ricevuti, per evitare di essere coinvolti in pratiche potenzialmente sanzionabili;
• L’ANAC e le autorità di controllo intensificheranno la vigilanza sugli appalti PNRR, applicando misure restrittive nei confronti delle amministrazioni inadempienti.

La corretta applicazione del Codice dei Contratti Pubblici rimane un elemento essenziale per garantire il buon andamento della spesa pubblica e la realizzazione efficace degli interventi finanziati con risorse PNRR, senza compromessi sulla legalità e sulla concorrenza.

Il testo del parere ANAC

Qui il documento completo.

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