Scontro TAR-ARERA sui PEF 2024-2025: tariffe rifiuti nel "limbo"?

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L’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (ARERA), con la deliberazione 489/2025/C dell’11 novembre 2025, ha deciso di impugnare davanti al Consiglio di Stato tutte le sentenze con cui il TAR Lombardia – Milano ha accolto i ricorsi per silenzio-inadempimento nei procedimenti di approvazione dei Piani Economico-Finanziari (PEF) 2024-2025.

La delibera ritiene le pronunce del TAR censurabili sotto diversi profili, sostenendo che esse si fonderebbero su “un’erronea interpretazione degli elementi di fatto e di diritto rilevanti”. L’Autorità ha quindi conferito mandato all’Avvocatura Generale dello Stato per predisporre gli atti di appello, contestando in blocco le sentenze emesse tra il 6 e il 30 ottobre 2025.

Le sentenze impugnate

Le sentenze pronunciate dal TAR Lombardia – Milano tra il 6 e il 15 ottobre 2025 (tra cui le nn. 3109, 3110, 3111, 3147, 3148, 3320, 3335, 3336, 3339, 3341, 3485, 3486 e 3487) affrontano una questione che incide profondamente sul funzionamento dei servizi pubblici locali e sulla certezza delle tariffe pagate dai cittadini. Al centro della controversia c’è il comportamento di ARERA, che deve approvare gli aggiornamenti dei Piani Economico-Finanziari (PEF) del servizio rifiuti predisposti dai gestori e validati dall’Ente Territorialmente Competente (ETC), nel caso di specie AGER Puglia.

I gestori pugliesi avevano trasmesso ad AGER gli aggiornamenti del PEF per il biennio 2024-2025. AGER li aveva validati nel giugno 2024, trasmettendoli immediatamente ad ARERA per la fase finale di approvazione. È in questa fase che la procedura si è interrotta: per oltre un anno, l’Autorità non ha adottato alcun provvedimento conclusivo, limitandosi – quando ormai i termini erano abbondantemente scaduti – a chiedere ulteriori chiarimenti, senza indicare un termine per il riscontro. L’inerzia dell’Autorità ha impedito ai gestori di ottenere una definizione del quadro tariffario e, soprattutto, di contestare nel merito le scelte operate dall’ETC. I gestori hanno dunque proposto ricorso al TAR per far accertare il silenzio-inadempimento di ARERA.

Le varie sentenze giungono tutte alla stessa conclusione: ARERA aveva l’obbligo giuridico di concludere il procedimento entro 30 giorni, ai sensi dell’art. 2 della legge 241/1990 e il suo silenzio risulta quindi illegittimo.

La controversia

La storia ha inizio con la predisposizione dell’aggiornamento del PEF da parte dei gestori del servizio, come previsto dal Metodo Tariffario Rifiuti (MTR-2). I gestori presentano i loro PEF aggiornati agli “organismi competenti” (nel caso di specie AGER), che ha il compito di verificarne la coerenza, la completezza e la congruità.

Questa è la prima fase del procedimento e costituisce un passaggio obbligato affinché il piano possa giungere all’ARERA. Nel giugno 2024, AGER ha validato numerosi PEF relativi a diversi Comuni pugliesi e li ha trasmessi lo stesso giorno ad ARERA, avviando così la fase due, quella conclusiva, di competenza esclusiva dell’Autorità.

Giunti a questo punto, la procedura si è arrestata completamente. Trascorsi molti mesi senza alcuna determinazione, diversi gestori hanno diffidato ARERA a provvedere, richiamando il termine generale di cui all’art. 2 della legge 241/1990.

Le diffide, tuttavia, non hanno prodotto effetto e solo l’8 maggio 2025 – quando erano già trascorsi oltre 300 giorni dalla trasmissione dei PEF – ARERA ha chiesto ad AGER ulteriori elementi istruttori, senza però fissare un termine per la risposta.

Nel frattempo, i gestori avevano tentato di impugnare gli atti di validazione dell’ETC davanti al TAR Puglia, ma il giudice salentino aveva dichiarato tali atti non immediatamente impugnabili, perché destinati a confluire nella successiva approvazione di ARERA.

In altre parole, i gestori non potevano contestare la validazione in sé, ma dovevano attendere il provvedimento finale dell’Autorità nazionale. Un provvedimento che, tuttavia, non arrivava mai.

Le motivazioni dei giudici amministrativi

Al riguardo, il TAR Milano ha ribadito, in tutte le sentenze, che il provvedimento di validazione dell’ETC è un atto endoprocedimentale, destinato a produrre effetti solo nei confronti di ARERA e privo di efficacia definitiva nei confronti del gestore. L’efficacia esterna “provvisoria” delle tariffe determinate dall’ETC, prevista dal MTR-2, non rende l’atto autonomamente impugnabile, perché tale efficacia è transitoria e soggetta al successivo controllo dell’Autorità. Solo l’approvazione di ARERA “cristallizza” la fattispecie, rendendo possibile un contenzioso sul merito della scelta da parte dell’Authority.

Il mancato intervento dell’Autorità

Proprio perché l’atto dell’ETC è endoprocedimentale, il mancato intervento dell’Autorità paralizza qualsiasi tutela. Ed è a questo punto che interviene il TAR Milano, individuando con precisione il dovere di ARERA di concludere il procedimento. Non essendo previsto un termine specifico nel MTR-2 per la fase finale di approvazione, trova applicazione la disciplina generale sul procedimento amministrativo, in base alla quale l’Autorità avrebbe dovuto concludere il procedimento entro 30 giorni dalla ricezione del PEF validato. Tale termine, osserva il TAR in tutte le decisioni, è ampiamente decorso e la richiesta di chiarimenti dell’8 maggio 2025 è inidonea a sospenderlo, sia perché tardiva, sia perché priva di indicazione di un termine per il riscontro, come richiesto dall’art. 2, co. 7, della legge 241/1990.

Un ulteriore argomento sostenuto da ARERA nei vari giudizi è la sopravvenuta adozione della deliberazione n. 409/2025, che avrebbe concluso il procedimento. Le sentenze respingono questa tesi in modo netto. La delibera 409/2025, come rilevato chiaramente nella sentenza n. 3336/2025 e poi ancora nella 3487/2025, ha natura meramente istruttoria, perché si limita a disporre ulteriori verifiche e a fissare nuovi termini per la conclusione dell’istruttoria. La stessa non contiene alcuna approvazione né alcuna determinazione definitiva e quindi non può ritenersi atto conclusivo del procedimento di predisposizione tariffaria.

Il silenzio di ARERA è illegittimo

Una volta ricostruito il quadro normativo e procedimentale, il TAR statuisce che il silenzio di ARERA è illegittimo. In tutte le sentenze, il giudice amministrativo accerta la violazione dell’obbligo di concludere il procedimento e ordina all’Autorità di provvedere entro un termine di 90 giorni, decorrente dalla comunicazione della decisione.

Particolarmente rilevante, però, è la decisione del TAR di nominare un commissario ad acta – individuato nel Rettore dell’Università di Milano-Bicocca – con facoltà di delega a un professore esperto in regolazione tariffaria del servizio rifiuti, al fine di assicurare l’effettività della decisione e impedire ulteriori ritardi.

Implicazioni del caso

Le implicazioni di tale vicenda giurisprudenziale sono molteplici.

Innanzitutto, viene riaffermato il principio secondo cui anche le Autorità indipendenti, pur godendo di autonomia e competenza tecnica, devono rispettare le regole fondamentali del procedimento amministrativo. L’assenza di un termine specifico nella normativa settoriale non è affatto idoneo a legittimare un’inerzia sine die. In tali casi, infatti, opera il termine generale previsto dalla legge sul procedimento amministrativo, che tutela la certezza dei tempi e la stabilità dei rapporti economici.

Inoltre, viene chiarito che il meccanismo di validazione e approvazione previsto dal MTR-2 ha una struttura unitaria, composta da due segmenti distinti, ma tra loro dipendenti. La validazione dell’ETC non può essere considerata definitiva finché ARERA non approva il PEF.

Tutela dei gestori

Un altro aspetto di rilievo riguarda la tutela dei gestori. Le sentenze affermano che la posizione del gestore non può restare priva di tutela per effetto della mancata conclusione del procedimento da parte dell’Autorità. La possibilità di ricorrere contro il silenzio-inadempimento costituisce l’unico strumento per ottenere una pronuncia che consenta, una volta ottenuto il provvedimento finale, di contestare nel merito eventuali errori nella determinazione delle tariffe. Senza questa tutela, il gestore sarebbe costretto ad applicare tariffe provvisorie potenzialmente inadeguate per un periodo indefinito, con conseguenze rilevanti sull’equilibrio economico-finanziario del servizio.

Certezza tariffaria

Infine, le sentenze – e in particolare la n. 3147/2025 – richiamano il principio di certezza tariffaria, per cui la prevedibilità dei tempi e delle decisioni è un elemento essenziale per garantire la stabilità del sistema e la sostenibilità delle gestioni pubbliche. L’incertezza, al contrario, determina il sorgere di squilibri, contenziosi, nonché difficoltà operative sia per i gestori sia per gli enti territoriali.

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