Le scelte in ambito urbanistico a verde agricolo: un approfondimento

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Ecco un approfondimento curato dall’Avvocato Maurizio Lucca con focus sulle scelte in ambito urbanistico a verde agricolo: chiarimentei utili per le amministrazioni pubbliche.

In ambito di edilizia e urbanistica, le scelte di pianificazione esprimono valutazioni caratterizzate da ampia discrezionalità e costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, con la conseguenza che le decisioni dell’Amministrazione riguardo alla destinazione di singole aree non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali – di ordine tecnico discrezionale – seguiti nell’impostazione del piano stesso [1].

Nuove destinazioni urbanistiche

A fronte di tale orientamento si può affermare che risulta:

• congrua, priva di irragionevolezza la destinazione da “ambiti a funzione produttiva di completamento” ad “ambiti a valenza produttiva agricola”, giustificata dalla necessità di adeguare lo strumento urbanistico alle norme sulla riduzione del consumo di suolo ed ai sovraordinati strumenti di pianificazione territoriale che hanno definito le soglie di riduzione del consumo di suolo [2];
• non in contrato con i principi di libertà di stabilimento e di iniziativa economica, tutelati dal diritto dell’Unione Europea, la scelta di imporre limiti all’insediamento di attività commerciali ove giustificate da motivi imperativi di interesse generale e finalizzate alla tutela dell’ambiente urbano e dell’ordinato assetto del territorio, inclusi i profili relativi alla viabilità e all’impatto complessivo dei flussi di traffico [3].

La scelta di pianificazione

La scelta di modificare la destinazione di alcuni mappali da produttiva a valenza agricola, in piena coerenza con le previsioni degli strumenti sovraordinati, effettuando le dovute compensazioni tra suolo trasformato e da trasformare, risulta pienamente legittima in presenza di una motivata giustificazione rispetto al futuro assetto del territorio non potendo il giudice amministrativo sostituirsi all’Amministrazione nel giudizio: il sindacato giurisdizionale risulta limitato al riscontro esterno, ovvero in presenza di palesi elementi di illogicità e irrazionalità apprezzabili ictu oculi, rimanendo estraneo all’apprezzamento della condivisibilità delle scelte, profilo appartenente alla sfera del merito, espressione compiuta della politica alla sua più elevata rappresentazione [4].

Di conseguenza, la posizione dei soggetti incisi (i privati) risulta recessiva rispetto alle determinazioni dell’Amministrazione, in quanto scelte di merito non sindacabili dal giudice amministrativo, salvo che non siano inficiate da arbitrarietà o irragionevolezza manifeste, ovvero da travisamento dei fatti in ordine alle esigenze che si intendono nel concreto soddisfare, potendosi derogare a tale regola solo in presenza di situazioni di affidamento qualificato dei privati a una specifica destinazione del suolo, nel caso non sussistenti [5].

Se, da un lato, è vero che le scelte che le PP.AA. compiono in sede di disciplina urbanistica, non richiedono, quanto alle singole destinazioni, altra motivazione che quella che derivi da criteri tecnico-urbanistici per la redazione del progetto di piano, godendo l’amministrazione di un ampio potere discrezionale che, unitamente alla valenza programmatoria propria della disciplina urbanistica, si riverbera proprio sul contenuto e sull’ampiezza dell’obbligo di motivazione, soddisfatto per l’appunto con l’indicazione delle ragioni evincibili dai criteri generali seguiti dal piano, è altrettanto vero, tuttavia, che una specifica e congrua motivazione è necessaria per giustificare scelte differenti, allorché il nuovo strumento urbanistico incida su aspettative qualificate, come ad esempio quando la nuova destinazione frustri l’affidamento qualificato del privato proprietario che derivi dalla stipula di convenzioni di lottizzazione, ovvero da accordi di diritto privato intercorsi fra questi e il Comune [6].

Si comprende dalle alate parole che le scelte pianificatorie non sono condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente piano regolatore, di destinazioni d’uso edificatorie diverse e più favorevoli, essendo sfornita di tutela la generica aspettativa alla non reformatio in peius o alla reformatio in melius delle destinazioni impresse da un previgente atto di regolazione; tali scelte non richiedono, inoltre, una motivazione puntuale, che ponga in comparazione gli interessi pubblici perseguiti dall’ente pianificatore con quelli confliggenti dei privati [7].

In dipendenza di ciò, le decisioni urbanistiche necessitano di motivazione rafforzata solo in presenza di un affidamento qualificato del privato, derivante da convenzioni di lottizzazione o accordi amministrativi siglati con il Comune o, ancora, laddove si sia in presenza di aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio-rifiuto su una domanda di concessione, o ancora nel caso in cui sia classificata come agricola un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo [8].

Invero, l’Amministrazione è tenuta a dettare una pianificazione urbanistica su tutte le aree comprese nel suo territorio [9] non potendo esimersi dall’adottare una variante speciale che attribuisca una nuova destinazione urbanistica alle aree che ne sono prive per scadenza dei vincoli ablatori ad esse impressi e a seguito dell’annullamento della destinazione [10].

La riduzione del consumo del suolo

Su queste linee interpretative, in aderenza agli obiettivi di riduzione del consumo del suolo, risulta possibile in presenza di uno stato di urbanizzazione compiuto (nel senso di raggiunta densità espansiva delle nuove edificazioni) compensare con l’introduzione di nuove aree (agricole) in cui è inibita la nuova edificazione: questo per rispondere agli obiettivi di riduzione, specie in presenza della realizzazione di una estesa area industriale (ampliamento di un’attività di logistica), dove i rapporti tra compendi utilizzati (edificati) e suolo libero si presentano superati (da una fotografia dello stato di fatto).

In termini diversi, quando i criteri e gli indirizzi impongono una percentuale tra aree, l’Amministrazione lecitamente può imprimere una diversa destinazione alle aree, avendo cura di osservare non le singole situazioni ma il complesso generale, consentendo il consumo del suolo esclusivamente nei casi in cui il documento di piano abbia dimostrato l’insostenibilità tecnica ed economica di riqualificare e rigenerare aree già edificate, prioritariamente mediante l’utilizzo di edilizia esistente inutilizzata o il recupero di aree dismesse nell’ambito del tessuto urbano consolidato o su aree libere interstiziali [11].

La destinazione agricola

La previsione di trasformare la destinazione dell’area da industriale ad agricola può ritenersi legittima in quanto tale destinazione può rispondere ad una pluralità di funzioni:

• sicuramente il contenimento dell’espansione urbana, per finalità di tipo ambientale visto che può essere volta a sottrarre parti del territorio comunale a nuove edificazioni, ovvero a garantire ai cittadini l’equilibrio delle condizioni di vivibilità, assicurando loro quella quota di valori naturalistici e ambientali necessaria a compensare gli effetti dell’espansione urbana [12];
• non deve necessariamente rispondere a finalità di tutela degli interessi dell’agricoltura (ad esempio zona a verde agricolo), ma può essere imposta per soddisfare altre esigenze connesse con la disciplina urbanistica del territorio, quali la necessità di impedire un’ulteriore edificazione e mantenere un equilibrato rapporto tra aree edificate e spazi liberi, anche ai fini di tutela ambientale;
• non impone in positivo un obbligo specifico di utilizzazione effettiva in tal senso, ma ha, in negativo, lo scopo di evitare insediamenti residenziali e produttivi, in un territorio considerato quale complesso di ecosistemi interagenti la zona agricola possiede pertanto una valenza conservativa dei vincoli naturalistici, costituendo il polmone dell’insediamento urbano e assumendo per tale via anche una funzione decongestionante e di contenimento dell’espansione dell’aggregato urbano [13];
• l’assenza nell’area di caratteristiche tali da consentirne un utilizzo finalizzato all’incremento della biodiversità, al miglioramento della qualità del paesaggio, ovvero alla produzione agricola, non elide la sua funzione di compensazione di un eccesso di consumo di suolo realizzatosi in precedenza e riferibile anche in modo specifico a trasformazioni edilizie realizzate dalla stessa ricorrente;
• in modo similare agli usi civici, dove i beni e i demani collettivi e le rispettive pertinenze nonché gli altri beni gravati di uso civico appartenenti alla generalità dei cittadini residenti nel territorio frazionale o comunale, quali individuati ai sensi della legge 16 giugno 1927, n. 1766, sul riordino della disciplina degli usi civici, e del relativo regolamento di attuazione approvato con regio decreto 26 febbraio 1928, n. 332, venuta meno l’esigenza originaria di soddisfare i bisogni primari della popolazione, assumono una connotazione di vincolo paesaggistico, al fine di soddisfare le esigenze collettive di beneficiare di aree di tutela dal consumo del suolo (nelle aree vincolate semmai possono realizzarsi soltanto opere di ripristino delle componenti naturali e finalizzate al miglioramento della qualità del paesaggio) [14].

Sintesi

Le scelte urbanistiche di destinazione da imprimere alle singole aree non necessitano di apposita motivazione (c.d. polverizzazione della motivazione), oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico discrezionale, seguiti nell’impostazione del piano stesso; elementi da richiamare ed evidenziare negli atti allegati al provvedimento comunale, essendo, dunque, sufficiente l’espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione allo strumento urbanistico generale, a meno che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti (c.d. qualificati) in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni, ossia di una motivazioni rafforzata di comparazione degli interessi in gioco, anche con riferimenti all’attuazione o meno di eventuali accordi/convenzioni approvate e non sottoscritte, ovvero la cui esecuzione (attuazione) non si registra come avvenuta [15].

Al di fuori di tali situazioni di legittimo affidamento, sull’Amministrazione comunale grava l’onere di motivare ulteriormente le statuizioni relative a ciascuna posizione individuale: laddove, infatti, si opinasse in tal senso, l’attività di pianificazione perderebbe il suo carattere di generalità e si tradurrebbe nella sommatoria di un numero inestricabile di situazioni puntuali [16].

L’approdo porta a ritenere, in aderenza con il principio di inesauribilità della funzione di pianificazione urbanistica la cui attribuzione spetta ai Comuni, che non sussista un divieto di reformatio in peius della precedente zonizzazione urbanistica, in quanto l’Amministrazione gode di un’ampia discrezionalità nell’effettuazione delle proprie scelte, che relega l’interesse dei privati alla conferma della previgente disciplina a interesse di mero fatto, non tutelabile in sede giurisdizionale [17].

Note

[1] Cons. Stato, sez. II, 25 settembre 2024, n. 7787.

[2] T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 19 settembre 2025, n. 2950; vedi, anche, TAR Lombardia, Milano, sez. II, 2 settembre 2025, n. 2874; T.A.R. Toscana, sez. I, 9 maggio 2025, n. 837; T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. II, 4 dicembre 2015, n. 3196.

[3] TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 30 luglio 2025, n. 2797.

[4] Cfr. Cons. Stato, sez. IV, 21 agosto 2024, n. 7187.

[5] T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 20 gennaio 2025, n.188.

[6] T.A.R. Toscana, sez. I, 16 agosto 2025, n. 1460; Cons. Stato, sez. IV, 2 aprile 2024, n. 3024; 12 maggio 2016, n. 1907; 25 febbraio 2005, n. 970

[7] TAR Sicilia, Catania, sez. III, 5 maggio 2025, n. 1456.

[8] Cons. Stato, sez. IV, 2 aprile 2024, n. 3024.

[9] Cons. Stato sez. IV, 29 maggio 2015, n. 2688.

[10] Cfr. T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, sez. I, 5 agosto 2025, n. 386.

[11] Le decisioni di pianificazione edilizia e urbanistica vanno ricondotte a una visione necessariamente di insieme, non passibile di parcellizzazione, pena l’impossibilità di darvi adeguata attuazione; questo impone di ricavare le motivazioni poste a supporto delle determinazioni pianificatorie dall’insieme degli atti del procedimento e dai criteri generali posti alla base di tali scelte, Cons. Stato, sez. VII, 15 gennaio 2024, n. 490; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 18 aprile 2024, n. 1156; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 3 maggio 2024, n. 1346.

[12] Cfr. Cons. Stato, sez. II, 6 ottobre 2020, n. 5917. Anche laddove si fosse al cospetto di aree ampiamente urbanizzate, non per questo se ne può escludere la rilevanza dal punto di vista ambientale, poiché tali dati di fatto si prestano anzi a far emergere un interesse alla conservazione del suolo inedificato, per ragioni di compensazione ambientale, T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 21 febbraio 2017, n. 434.

[13] Cfr. Cons. Stato, sez. II, 31 luglio 2023, n. 7407.

[14] Cfr. Cons. Stato, sez. IV, 9 settembre 2025, n. 7264.

[15] La lesione del legittimo affidamento è ravvisabile solo in presenza di comportamenti che abbiano fatto sorgere nell’interessato fondate speranze di ottenere un determinato risultato a causa di rassicurazioni sufficientemente precise, provenienti da fonti istituzionali, T.A.R. Campania, Napoli, sez. II, 23 maggio 2025, n. 3942. La sussistenza del legittimo affidamento è stata esclusa dalla giurisprudenza anche nel caso in cui la zona interessata da un successivo intervento pianificatorio avesse formato oggetto di un piano di lottizzazione predisposto, ma mai approvato; l’ampia discrezionalità del disegno urbanistico, le cui scelte non sono condizionate dalla pregressa indicazione di destinazioni d’uso edificatorie diverse e più favorevoli rispetto a quelle impresse con la successiva variante, anche nel caso in cui sia stato approvato o convenzionato un piano di lottizzazione, particolareggiato o attuativo, ingenerando un’aspettativa alla conservazione della precedente destinazione, si impone esclusivamente un obbligo di motivazione rafforzato, T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. II, 5 ottobre 2020, n. 683.

[16] T.A.R. Sardegna, Cagliari, sez. II, 20 settembre 2021, n. 647.

[17] Cons. Stato, sez. IV, 5 giugno 2023, n. 5464; sez. IV, 3 febbraio 2025, n. 358 e 20 aprile 2023, n. 4015; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 27 maggio 2025 n. 1861; 31 marzo 2025, n. 1101; 5 giugno 2024, n. 1699 e 22 febbraio 2024, n. 492; sez. II, 14 dicembre 2020, n. 2492; 7 luglio 2020, n. 1291; 14 febbraio 2020, n. 309; 17 aprile 2019, n. 868; 27 febbraio 2018, n. 566 e 15 dicembre 2017, n. 2393.

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