L’Unione bancaria procede, ma restano ancora troppe lacune e frammentazioni (Studio)

Bruxelles – Negli ultimi dieci anni il sistema bancario europeo ha rafforzato la propria resilienza, ma il suo quadro istituzionale rimane profondamente frammentato e la sua integrazione è ancora incompleta. Una ricerca di AFME Finance for Europe dal titolo “Banking Union: measuring progress and identifying implementation gaps”  valuta lo stato attuale del progetto dell’Unione bancaria europea (BU), evidenziando i risultati raggiunti e le sfide persistenti che richiedono l’attenzione dei responsabili politici.

Lo studio fornisce prove delle lacune esistenti nell’attuazione e compila una serie di indicatori chiave di prestazione per misurare dove le sfide legate alla frammentazione sono più problematiche a livello dell’UE e degli Stati membri (SM). Prevale l’opinione che l’UB funzioni bene e che per completarla sia “semplicemente” necessario aggiungere il sistema europeo di garanzia dei depositi (EDIS).

Tuttavia, la relazione intende mettere in evidenza, ancora una volta, altri ostacoli rilevanti al suo completamento, spesso aggravati da un eccessivo conservatorismo normativo. Tali ostacoli sono dovuti principalmente alle discrezionalità degli Stati membri incorporate nel corpus normativo unico dell’area bancaria e alla tendenza ad armonizzare sulla base di norme nazionali più severe che, sebbene più facili da concordare, spesso non hanno una logica nell’ambito dell’area bancaria e riducono la competitività delle banche dell’UE.

Il divario di competitività europeo rende urgente il completamento dell’area bancaria. Come sottolineato nella relazione di Mario Draghi, un’area bancaria ben funzionante è essenziale per migliorare la competitività dell’UE. Consentendo alle banche di operare in modo più efficiente a livello transfrontaliero, un’area bancaria ben funzionante rafforza il ruolo delle banche nel finanziare la transizione verde, sostenere i mercati dei capitali e migliorare la resilienza economica.

L’FMI stima che la frammentazione e le numerose barriere ai servizi finanziari intra-UE equivalgano a una tariffa interna del 100 per cento sui propri servizi finanziari dell’UE, più del doppio delle barriere intra-UE al commercio di merci con un equivalente tariffario del 44 per cento. Si tratta di un handicap autoimposto che danneggia solo la competitività dell’UE. Il quadro normativo bancario dell’UE è anche particolarmente più complesso e oneroso rispetto agli standard internazionali.

Come rileva la relazione, il completamento delle fusioni e acquisizioni bancarie nell’UE richiede più tempo rispetto a qualsiasi altro grande centro bancario. L’UE designa un numero di istituzioni di importanza sistemica superiore a qualsiasi altro centro bancario globale (di gran lunga). L’UE supera il quadro di Basilea con misure come la riserva per il rischio sistemico e impone requisiti MREL più elevati a un numero maggiore di banche rispetto al Regno Unito o agli Stati Uniti. Anche l’esclusivo quadro di valutazione prudenziale dell’UE e le norme di divulgazione ESG (anche se attualmente in fase di revisione) sono esempi della tendenza dell’UE a un eccesso di regolamentazione, che aggrava ulteriormente la sfida della competitività del settore bancario.

Le valutazioni delle banche europee risentono di un BU incompleto e di un quadro normativo oneroso. Due studi commissionati dal Parlamento europeo indicano che le banche europee, sebbene abbiano migliorato la loro efficienza in termini di costi, continuano a essere scambiate (alla fine di agosto 2025) a circa il 70 per cento della valutazione delle banche statunitensi a causa del potenziale di crescita limitato derivante da un quadro bancario frammentato e oneroso, spesso percepito dagli investitori come eccessivamente complesso e spesso imprevedibile. Il rinnovato interesse dei responsabili politici per il completamento dell’Unione bancaria nel contesto dell’Unione del risparmio e degli investimenti (SIU) rappresenta un’opportunità fondamentale per migliorare la competitività dell’Europa.

In previsione della relazione della Commissione europea del 2026 sulla competitività bancaria nel mercato unico, lo studio dell’AFME mira anche a sostenere la valutazione della Commissione sulle sfide strutturali nel settore bancario.

I risultati principali della ricerca

Il settore bancario ha migliorato significativamente la sua resilienza: dal 2015 le banche hanno aumentato in modo sostanziale i loro coefficienti di capitale e di liquidità, mentre i rischi di credito nel settore si sono ridotti con i crediti in sofferenza che sono scesi da 1.000 miliardi di euro a meno di 400 miliardi di euro nell’ultimo decennio. Gli aiuti di Stato alle banche sono diminuiti in modo significativo, indicando una maggiore autosufficienza e un maggiore utilizzo dei fondi propri da parte delle banche. La resilienza delle banche ha visibilmente aiutato l’UE a superare diverse crisi importanti (Brexit, COVID-19, guerra in Ucraina, turbolenze delle banche regionali statunitensi e del Credit Suisse all’inizio del 2023).

Tuttavia, persiste una frammentazione all’interno dell’UE: i servizi bancari transfrontalieri rimangono minimi, con aumenti solo marginali dei prestiti e dei depositi transfrontalieri (all’interno dell’UE). Le fusioni e acquisizioni transfrontaliere delle banche sono diminuite costantemente negli ultimi due decenni, limitando il consolidamento e i guadagni in termini di efficienza. Secondo lo studio le fusioni e acquisizioni bancarie richiedono molto più tempo per essere concluse nella BU rispetto a tutti gli altri principali centri bancari globali, a causa di processi di autorizzazione complessi che coinvolgono più autorità, uniti alla percezione del mercato della resistenza dei responsabili politici al consolidamento del settore bancario. I quadri di vigilanza rimangono incoerenti e alcuni Stati membri presentano una partecipazione locale relativamente ampia di istituzioni di importanza sistemica limitata (LSI) e quindi non soggette alla vigilanza diretta della BCE.

oltre, le stime dell’AFME indicano che i gruppi bancari faticano a realizzare economie di scala superiori a 450 miliardi di euro di attività, probabilmente a causa della frammentazione normativa e delle barriere esistenti che impediscono di cogliere i vantaggi di una maggiore scala all’interno dell’UE. La relazione individua una serie di lacune critiche nell’attuazione del quadro della BU che attualmente ostacolano la competitività e che è fondamentale colmare per facilitare la capacità del settore bancario di sostenere la crescita: A causa della mancanza di deroghe transfrontaliere, oltre 225 miliardi di euro di capitale e 250 miliardi di euro di liquidità sono bloccati nelle filiali dei gruppi bancari dell’UE. Questo isolamento normativo scoraggia le banche dall’intraprendere operazioni transfrontaliere, poiché impedisce il trasferimento di risorse tra la capogruppo e la controllata in periodi di stress. Inoltre, limita visibilmente la dimensione e la competitività delle banche che operano nell’UE.

L’assenza di deroghe è spesso attribuita a una mancanza di fiducia tra le autorità di vigilanza nazionali, con il timore che in periodi di stress possano riemergere tensioni tra il paese d’origine e quello ospitante, in cui le autorità di vigilanza del paese d’origine potrebbero dare la priorità alla banca capogruppo e quelle del paese ospitante concentrarsi sulla controllata locale. Tuttavia, affinché l’UB funzioni in modo efficace, secondo la ricerca le autorità di vigilanza nazionali devono sviluppare e mantenere la fiducia e sostenere l’uso del sistema di vigilanza unico e di risoluzione unico di cui esse stesse fanno parte. Le autorità di vigilanza dovrebbero riconoscere i progressi strutturali compiuti nell’ultimo decennio, compreso il quadro di risoluzione rivisto. Per affrontare questo problema, la relazione Draghi suggerisce di creare una serie di norme bancarie transfrontaliere specifiche per le banche più grandi con operazioni intra-BU.

Sebbene non sia noto se la Commissione prenderà in considerazione la proposta Draghi, potrebbero essere necessari diversi elementi. Tra questi figurano la garanzia di parità di condizioni tra gli istituti bancari attraverso la creazione di una giurisdizione separata “country blind” dal punto di vista normativo, di vigilanza e di gestione delle crisi, nonché l’esclusione dell’introduzione di ulteriore complessità nel quadro BU, già troppo complesso.

Il tema dei requisiti MREL eccessivi rispetto alle banche statunitensi e britanniche: il livello medio ponderato target nel 2024 per le entità BU era pari al 28 per cento delle attività ponderate per il rischio (RWA), rispetto al 22 per cento per le entità statunitensi (dove si applica solo il TLAC, solo alle GSIB statunitensi e non al MREL) e al 27 per cento nel Regno Unito. I rigorosi requisiti MREL nell’UE pongono le BU in una posizione di svantaggio competitivo rispetto ad altre importanti giurisdizioni bancarie, aumentando in modo significativo i costi di finanziamento per le banche BU. Inoltre, le GSIB dell’UE sono soggette contemporaneamente ai requisiti MREL e TLAC, con obblighi di capacità di assorbimento delle perdite che si sovrappongono, rafforzando la necessità di una revisione completa dell’attuale quadro normativo.

Lo studio rileva poi limiti di esposizione intra-gruppo incoerenti: le autorità nazionali competenti fanno uso della loro discrezionalità per applicare limiti variabili alle esposizioni transfrontaliere intra-gruppo, portando a un approccio di vigilanza non armonizzato e incoerente nel Regno Unito, con cui la vigilanza della BCE deve confrontarsi e che impedisce ulteriormente alle banche di utilizzare in modo ottimale il capitale.

C’è poi la questione dei contributi al Fondo di risoluzione unico (SRF) opachi e imprevedibili: la metodologia di calcolo dei contributi al SRF è complessa e poco trasparente, rendendo difficile per le banche prevedere gli impegni futuri. Il fondo stesso è stato concepito e il suo livello obiettivo è stato fissato in un momento in cui le banche non avevano alcuna capacità di assorbimento delle perdite. Ora che le banche hanno rafforzato la loro capacità MREL, qualsiasi ulteriore aumento dovrebbe essere attentamente valutato e riesaminato.

Complessità della vigilanza e interferenza nazionale nel consolidamento bancario: in caso di operazioni di fusione e acquisizione transfrontaliere, il lungo processo di autorizzazione che coinvolge le autorità nazionali competenti dell’acquirente e della banca target prolunga i tempi delle acquisizioni, aumentando il rischio di esecuzione e rappresentando un ulteriore ostacolo al consolidamento del settore bancario. Il settore bancario è il settore economico nei paesi dell’UE in cui occorre più tempo per completare una fusione o acquisizione, con 285 giorni tra la data di annuncio e quella di completamento, rispetto ai 203 giorni delle altre attività di servizi finanziari o ai 132 giorni del settore tecnologico. A livello globale, le fusioni e acquisizioni bancarie richiedono più tempo nell’UE rispetto a quelle negli Stati Uniti (219 giorni), in Cina (187 giorni) e in Svizzera (85 giorni). Inoltre, il tempo necessario per completare una fusione o acquisizione nel settore bancario è aumentato di oltre 100 giorni dal 2014 (prima della BU). Una relazione sulla BU sarebbe incompleta senza menzionare il sistema europeo di assicurazione dei depositi (EDIS) e riconoscere le differenze nazionali nei sistemi di garanzia dei depositi (DGS). Sebbene l’EDIS non sia ancora stato attuato, la mancanza di consenso politico su di esso, che perdura da tempo, non dovrebbe costituire un ostacolo al progresso di altre iniziative di grande impatto nell’ambito della BU, per le quali un accordo politico potrebbe essere più fattibile. La relazione evidenzia altri settori significativi che possono favorire una BU più integrata e competitiva, parallelamente alle ambizioni a lungo termine dell’UE di istituire l’EDIS.

Riserva macroprudenziale

L’AFME si impegna a sostenere il lavoro in corso in questo settore, in linea con l’attività di semplificazione della Commissione. La relazione presenta alcune conclusioni iniziali relative alla complessità del quadro delle riserve, che saranno successivamente sviluppate dall’AFME e dai suoi membri insieme alle nuove conclusioni che potrebbero emergere da analisi future. Le conclusioni iniziali suggeriscono che l’attuazione delle riserve O-SII varia da un paese all’altro, con conseguenti riserve diverse per banche con punteggi simili, poiché alcune autorità nazionali fissano requisiti ben superiori a quelli richiesti dal nuovo limite minimo della BCE per le riserve O-SII. Inoltre, l’UE potrebbe designare un numero eccessivo di banche come O-SII, molto più che altre regioni con 175 O-SII, tre volte di più rispetto al Regno Unito, alla Cina e agli Stati Uniti messi insieme, ovvero circa il 70 per cento delle O-SII1 a livello mondiale, danneggiando la competitività dell’Europa. Le riserve anticicliche (CCyB) sono applicate in modo incoerente con metodologie divergenti e imprevedibili, con gli Stati membri che utilizzano da 1 a 27 diversi parametri di input per valutare le loro CCyB nazionali. La riserva per il rischio sistemico introduce un requisito oneroso al di fuori dello standard di Basilea e, secondo la ricerca, amplifica ulteriormente le divergenze a livello settoriale a causa dell’uso eterogeneo che ne fanno gli Stati membri. La riserva di conservazione del capitale non funziona come previsto durante i periodi di stress a causa della sua non rilasciabilità. Per quanto riguarda la riserva GSIB (di applicazione globale), per AFME vale la pena notare che, poiché la BU è ancora percepita come insufficientemente completa, non è pienamente riconosciuta nell’indicatore di attività transfrontaliera GSIB e penalizza l’attività intra-eurozona rispetto a quella nazionale. In quanto tale, crea anche un ulteriore disincentivo all’integrazione transfrontaliera dei gruppi bancari dell’UE.

Quadro di valutazione dei progressi dell’Unione bancaria

L’ultima sezione della relazione presenta un quadro di valutazione che esamina l’evoluzione dell’UB sulla base di una serie di indicatori chiave di prestazione a livello dell’Unione e degli Stati membri. L’evoluzione degli indicatori conferma alcune delle osservazioni precedenti sulla riduzione dei rischi sistemici e su alcune sfide persistenti nell’integrazione e nel consolidamento bancario.

Gli indicatori transfrontalieri si riferiscono ai prestiti e ai depositi transfrontalieri concessi all’interno dell’UB rispetto al totale dei prestiti e dei depositi. Le controllate si riferiscono alle attività detenute dalle controllate transfrontaliere dell’UE rispetto al totale delle attività dell’Unione bancaria; le fusioni e acquisizioni si riferiscono al totale delle fusioni e acquisizioni bancarie all’interno dell’Unione bancaria in percentuale rispetto agli istituti bancari. Gli NPL sono il rapporto NPL dell’UE. La dispersione dei macro-accantonamenti si riferisce al divario tra il minimo e il massimo dell’accantonamento macroprudenziale medio aggregato per Stato membro. Le LSI si riferiscono alla percentuale delle attività bancarie dell’Unione bancaria provenienti da istituti meno significativi (LSI). La liquidità e il capitale intrappolati sono misure dell’ammontare di liquidità e capitale detenuti dalle controllate transfrontaliere di altre banche dell’unità di business; l’ammontare di liquidità si basa su una stima della BCE per il 2021 che tiene conto della liquidità necessaria per soddisfare sia il regime LCR che quello delle grandi esposizioni, mentre l’ammontare di capitale è una stima dell’AFME dell’ammontare totale di capitale ricavato dalle informazioni divulgate ai sensi del terzo pilastro dalle controllate dell’unità di business dei maggiori gruppi bancari dell’unità di business (attività superiori a 500 miliardi di euro). La metrica SRF si riferisce alla dimensione del fondo SRF rispetto ai depositi dell’Unione bancaria, mentre il DGS nazionale è la copertura media a livello di Unione bancaria del DGS nazionale rispetto al totale dei depositi. EDIS si riferisce al numero di EDIS nell’Unione bancaria. Se non diversamente specificato, l’intervallo di tempo per questi indicatori copre il periodo dal 2016 al 2024. Si noti che le metriche relative al capitale intrappolato e alla liquidità forniscono un’istantanea all’inizio del 2024.

Raccomandazioni politiche per l’Unione bancaria

Dopo aver esaminato l’evoluzione del progetto dell’Unione bancaria e aver evidenziato alcune lacune urgenti nella sua attuazione, AFME incoraggia i responsabili politici a prendere in considerazione alcune raccomandazioni mirate: 1. Attuare deroghe transfrontaliere per sbloccare il capitale intrappolato, il MREL e la liquidità; 2. Armonizzare la discrezionalità degli Stati membri in materia di limiti di esposizione infragruppo; 3. Intraprendere una revisione completa del livello obiettivo del Fondo di riserva di risanamento (SRF) e della metodologia di contribuzione; 4. Rivedere i requisiti MREL per garantire che le banche europee rimangano competitive a livello globale; e 5. Semplificare il quadro delle riserve macroprudenziali per migliorarne l’utilità e l’efficienza senza aumentare i requisiti patrimoniali. “Se non si affrontano queste lacune nell’attuazione, l’Unione bancaria rischia di rimanere permanentemente frammentata, compromettendo il suo obiettivo”, sottolinea la relazione.