Chiarimenti su contributi a consuntivo e impegno di spesa

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In questo interessante approfondimento l’Avvocato Maurizio Lucca fornisce alcuni importanti chiarimenti su un argomento centrale per le amministrazioni: il rapporto tra contributi a consuntivo e impegno di spesa.

L’art. 12, Provvedimenti attributivi di vantaggi economici, della legge n. 241/1990, regola «la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati», a condizione che siano predeterminati da parte della singola Amministrazione erogatrice, «nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti», i «criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi», segnando un onere di natura istruttoria (di trasparenza) che impone nell’atto (singoli) di erogazione di dimostrare «l’effettiva osservanza dei criteri e delle modalità», seguite, dimostrando la legittimità dell’iter amministrativo [1].

La fonte

La norma generale, applicabile ai diversi procedimenti (specie), nella sua chiarezza e linearità dispositiva, postula una valutazione:

EX ANTE:

• dell’interesse all’erogazione, che attiene alla scelta con la quale si intende perseguire, mediante l’erogazione, il c.d. sotteso interesse pubblico [2], con ciò dando una destinazione finale che non può essere pretermessa, pena la sua revoca/decadenza;
• dei presupposti della procedura (la c.d. procedimentalizzazione) finalizzata a stabilire i destinatari e i requisiti soggettivi che abilitano alla richiesta.

EX POST:

• una necessaria istruttoria di verifica, dalla quale si delinea (accerta) il rispetto delle finalità (aspetto oggettivo), dei requisiti posseduti dal singolo, dalla coerenza e legittimità del procedimento, indispensabile per erogare correttamente la somma (quantum) nei limiti dell’avviso/bando, che si colloca antecedentemente alle istanze di beneficio e successivamente alla decisione;
• l’atto di erogazione dovrà descrivere l’iter seguito, che si concluderà con l’assegnazione dell’intero importo a consuntivo, una volta verificata da una parte, la realizzazione dell’evento, dall’altra parte, la documentazione a corredo della spesa sostenuta (oggetto di contributo).

La disciplina regolamentare

L’insieme, secondo la fonte, dovrà trovare riscontro attuativo nella disciplina regolamentare interna, la quale stabilisce la modalità operativa (modus operandi) per concorrere al finanziamento delle iniziative, eventi, attività che possono coinvolgere i privati, le associazioni, o gli altri soggetti individuati dal regolamento.

Nell’erogazione del contributo l’aspetto dirimente risulta l’individuazione dell’interesse pubblico a sostegno dell’oggetto del contributo, la predeterminazione dei criteri e delle modalità cui attenersi nell’attribuzione di vantaggi economici, la verifica a consuntivo delle spese ammesse a contributo, rendendo trasparente l’azione amministrativa [3]: la trasparenza viene assicurata dalla predeterminazione e dalla pubblicazione da parte della PA dei criteri cui la stessa si dovrà attenere nell’an e nel quantum da concedere [4].

Si comprende che il regolamento disciplina nel concreto quando e come viene erogato il contributo/finanziamento [5], ben potendo stabilire una anticipazione alle iniziative, ovvero prevedere modalità diversificate di concessione, anche rinviando alla conclusione degli eventi la somma da erogare (a consuntivo), in funzione delle risorse a bilancio, nonché dell’effettiva realizzazione e copertura dell’intero costo di quanto avvenuto.

In termini più chiari, attraverso il regolamento l’Amministrazione rende concreta la norma generale auto vincolandosi nell’esercizio del proprio potere discrezionale, stabilendo le regole poste a presidio del futuro espletamento di una determinata potestà, attendendosi all’osservanza di quelle prescrizioni, con la duplice conseguenza che:

• ne è impedita la successiva disapplicazione;
• la violazione dell’autovincolo determina l’illegittimità delle successive determinazioni.

In sostanza, mediante l’autovincolo, che si risolve nell’individuazione anticipata di criteri e modalità di giudizio, si evita che la complessità e rilevanza degli interessi possa favorire l’utilizzo di criteri decisionali non imparziali, ponendosi un limite al successivo esercizio della discrezionalità, in forza di una determinazione frutto dello stesso potere che si appresta ad esercitare [6].

Impegno di spesa

Chiarito la predeterminazione di criteri, richiesta dalla generale disciplina del procedimento amministrativo, è possibile semplificare l’istruttoria, potendo procedere al termine dell’evento (ossia, a consuntivo) con la prenotazione, l’impegno di spesa e la liquidazione, motivando la concentrazione procedimentale rispetto all’ordinaria fase contabile (anche potendo assolvere/risolvere eventuali inerzie procedimentali di natura preventiva): l’ordinario processo di spesa, ai sensi dell’art. 183, Impegno di spesa, del d.lgs. n. 267/2000, inizia con l’impegno e la prenotazione sul corrispondente capitolo di bilancio (relativamente, quest’ultima, agli enti aventi contabilità finanziaria di carattere autorizzatorio; fa invece capo al c.d. budget negli enti pubblici a contabilità economica).

Il comma 5, del cit. articolo, postula che «tutte le obbligazioni passive giuridicamente perfezionate, devono essere registrate nelle scritture contabili quando l’obbligazione è perfezionata, con imputazione all’esercizio in cui l’obbligazione viene a scadenza, secondo le modalità previste dal principio applicato della contabilità finanziaria di cui all’allegato n. 4/2 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118».

In effetti, dalla lettura della norma è ammesso che l’impegno di spesa possa avvenire anche quando l’obbligazione giuridica si è già perfezionata (ossia, è stato realizzato l’evento) purché l’imputazione avvenga all’esercizio di competenza secondo i principi contabili applicati: l’impegno di spesa non discende automaticamente dalla costituzione dell’obbligazione, essendo ad essa autonomo, dovendo essere assunto nei limiti dei rispettivi stanziamenti di competenza del bilancio di previsione: nel senso che non sarà possibile liquidare un contributo oltre i limiti dell’ammontare dell’impegno di spesa regolarmente e definitivamente assunto.

Impegno a consuntivo dell’attività

In relazione a quanto osservato, una volta ammessa a contributo un’attività nel rispetto dei criteri regolamentari (dove è possibile stabilire una somma massima erogabile, da impegnare a consuntivo in relazione ai soggetti partecipanti e allo stanziamento in bilancio), il responsabile del procedimento che non avrà impegnato (prenotato) la somma al momento dell’individuazione dei beneficiari, potrà verificare – a consuntivo – l’attività effettivamente svolta (documentata) e procedere entro l’esercizio (31.12.) all’impegno di spesa proprio in ragione del fatto che l’obbligazione giuridica si è perfezionata durante l’esercizio finanziario di riferimento, anche se l’impegno contabile è stato assunto successivamente al completamento delle prestazioni.

La normativa contabile pubblica, infatti, distingue tra il momento di perfezionamento dell’obbligazione giuridica (l’evento o attività da sostenere) e quello dell’assunzione dell’impegno contabile, vincolando la spesa sul bilancio, dovendo ammettersi quando l’obbligazione si riferisca all’esercizio finanziario in corso e sussista la disponibilità finanziaria necessaria (non oltre la chiusura di bilancio).

La determinazione con cui un ente decide di erogare contributi “a rendicontazione” a favore dei destinatari individuati mediante apposito avviso, ovvero secondo le modalità regolamentari, per la realizzazione di determinate iniziative costituisce un’obbligazione giuridicamente perfezionata, anche se condizionata alla realizzazione della spesa, a seguito della quale l’ente erogante è tenuto ad impegnare l’intera spesa prevista, con imputazione agli esercizi in cui è prevista la realizzazione delle spesa da parte del soggetto beneficiario (generalmente si procede in via preventiva impegnando l’intera somma da erogare).

Di converso, quando la spesa viene finanziata da altra Amministrazione si dovranno verificare gli esercizi cui imputare la spesa per trasferimenti, spesa effettuata sulla base dei programmi presentati da soggetti finanziati per ottenere il contributo (si veda il c.d. cronoprogramma), secondo il principio contabile generale della competenza finanziaria, che «costituisce il criterio di imputazione agli esercizi finanziari delle obbligazioni giuridicamente perfezionate attive e passive (accertamenti e impegni)» [7].

A ben vedere, l’esistenza di stanziamenti nel bilancio di previsione per importi corrispondenti a quelli impegnati destinati all’erogazione di contributi consente di escludere che sia configurabile un debito fuori bilancio, da assoggettare alla procedura di riconoscimento di legittimità [8]: l’esistenza dello stanziamento assicura, infatti, che l’obbligazione si è originata nell’ambito delle autorizzazioni alla spesa concesse dall’organo politico in sede di bilancio di previsione, dove l’impegno di spesa, a determinate condizioni, deve avvenire entro l’esercizio di riferimento all’attività ritenuta meritevole di sovvenzione [9].

In definitiva, l’impegno di spesa è subordinato alla verifica dell’attività svolta che non può che avvenire a consuntivo una volta verificata la regolarità della documentazione [10], in mancanza della quale la somma va in economia (si evita che le stesse risorse confluiscano nell’avanzo di amministrazione e diventino utilizzabili solo a seguito dell’approvazione del conto consuntivo): l’impegno a consuntivo attesta che la spesa è effettiva e il creditore è certo, venendo imputata all’esercizio finanziario in cui l’obbligazione è esigibile [11].

Note

[1] Le sovvenzioni, i contributi, i sussidi, gli ausili finanziari, le attribuzioni di vantaggi economici consistenti in erogazione di denaro o conferimento di beni, senza obblighi di restituzione o obbligo di pagamento nei confronti della PA, rientrano nel genus dei provvedimenti accrescitivi della sfera giuridica dei destinatari, che, sulla base della normativa vigente, ex art. 12 della legge n. 241/1990, sono volti a sostenere un soggetto sia pubblico che privato, accordandogli un vantaggio economico diretto o indiretto mediante l’erogazione di incentivi o agevolazioni. Corte conti, sez. contr. Veneto, 20 aprile 2016, n. 260.

[2] La determinazione del “fine pubblico” rientra nel merito amministrativo nel valutare, con criteri di ragionevolezza, se le attribuzioni patrimoniali a terzi perseguano o meno i fini istituzionali, in considerazione dell’utilità che l’ente o la collettività ricevono dallo svolgimento dell’attività posta in essere dai soggetti che beneficiano dei contributi, Corte conti, sez. contr. Lombardia, delibere nn. 218, 248 e 262 del 2014, 79 e 121 del 2015.

[3] Cfr. Cons. Stato, sez. V, 4 marzo 2025, n. 1810; sez. VI, 20 gennaio 2025, n. 386.

[4] TAR Campania, Napoli, sez. III, 7 ottobre 2020, n. 4314.

[5] Operano anche con riferimento ai finanziamenti, trattandosi di un concetto assimilabile a quello di contributi o agevolazioni, Cons. Stato, sez. II, 24 marzo 2020, n. 2058.

[6] TAR Molise, Campobasso, sez. I, 26 febbraio 2024, n. 49.

[7] Nel caso di trasferimenti erogati “a rendicontazione” da soggetti che non adottano il principio della competenza finanziaria potenziata, l’ente beneficiario accerta l’entrata a seguito della formale deliberazione dell’ente erogante di erogazione del contributo a proprio favore: l’entrata è imputata agli esercizi in cui il beneficiario prevede di impegnare la spesa cui il trasferimento è destinato (sulla base del cronoprogramma), in quanto il contributo è esigibile solo a seguito della realizzazione della spesa, Corte conti, sez. contr. Lombardia, 5 marzo 2025, n. 36. Espressione del generale principio della contabilità finanziaria potenziata in base al quale possono essere iscritte in bilancio solo obbligazioni che si prevede saranno esigibili nell’esercizio, Corte conti, sez. contr. Emilia – Romagna, 9 dicembre 2024, n. 130.

[8] Vedi, LUCCA, Spese senza copertura finanziaria negli enti locali: un approfondimento, lentepubblica.it, 18 dicembre 2024, dove si annota che si «possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria», ai sensi del comma 1, dell’art. 191, Regole per l’assunzione di impegni e per l’effettuazione di spese, del d.lgs. n. 267/2000; postulato che rileva come una spesa senza una copertura a bilancio, costituisce un’obbligazioni in senso tecnico, che si manifesta in corrispondenza della violazione di regole di contabilità pubblica: il debito fuori bilancio sorge per il fatto che lo stesso si è perfezionato giuridicamente, ma non contabilmente.

[9] Cfr. Corte conti, sez. contr. Lombardia, 1° marzo 2022, n. 35.

[10] Cfr. Corte conti, sez. giur. Calabria, 1° marzo 2021, n. 77, dove si chiarisce che la rendicontazione è il processo di consuntivazione delle spese effettivamente e definitivamente sostenute dal soggetto che percepisce contributi pubblici, finalizzata a dimostrare, oltre alla correttezza delle procedure di spesa, anche “l’utilità” delle stesse per il soddisfacimento dell’interesse pubblico sotteso alla concessione del contributo.

[11] Cfr. Corte conti, sez. giur. Sardegna, 11 marzio 2025, n. 44, dove si assolve i componenti di una Giunta comunale e i funzionari per l’erogazione di un contributo straordinario ad un’associazione mediante una procedura accelerata e senza la predisposizione di un bando, ritenendo che i convenuti abbiano agito con celerità ed efficienza per non perdere la possibilità di utilizzare i fondi, che altrimenti sarebbero confluiti nell’avanzo.

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